Недооцінка видатків на медицину через COVID-19 у бюджеті-2021 дискредитує медичну реформу – Павло Ковтонюк

23 Жовтня 2020
Поділитись

У випуску подкасту «Що з економікою?» на Громадському радіо продовжуємо розмову з Єгором Стадним, ексзаступником міністра освіти та науки та Павлом Ковтонюком, екзаступником міністра охорони здоров’я про видатки на розвиток людського капіталу в проєкті бюджету 2021, зростання мінімальних зарплат и виклики, якщо коронавірусна криза була недооцінена в розрахунках.

Юлія Мінчева: З нами Єгор Стадний, заступник міністра освіти і науки України у 2019 – 2020-х роках, та Павло Ковтонюк, заступник міністра охорони здоров’я у 2016-2019 роках, та Марія Репко, заступниця директора Центру економічної стратегії. Будемо говорити про те, на що дійсно підуть гроші у 2020-му році. Якщо в нас не буде настільки оптимістичного виконання бюджету в дохідній частині, як закладають в гарних презентаціях. Маріє, я передаю тобі слово. Підсумуй відразу, скільки ми очікуємо зібрати цих грошей? І чому це такі достатньо оптимістичні очікування?

Марія Репко: Цей бюджет в принципі в дохідній частині та в частині фінансування дефіциту має кілька таких досить великих: «А що, якщо не станеться так, як гадалося, а станеться інакше, то перед чим Україна опиниться у 2021 році?» Де тонко, де може порватися?» В трьох місцях… Перше — це зростання ВВП. Воно закладене на рівні 4,6%. Цього може легко не статися, по-перше, через коронавірус. Ми знаємо, що в Європі вже друга хвиля, Ізраїль вже знову закрився на дуже жорсткий карантин. Для України карантин поки що не сценарій, але ми не знаємо, як воно піде. Ми не знаємо та не можемо прогнозувати, що буде в лікарнях, що буде на вулицях. Що буде власне в Європі, і чи закриється вона знову, ми теж не знаємо… Якщо Європа знову закривається, як Ізраїль, ми матимемо знову провал в економіці, дуже і дуже серйозний. Ці 4,6% будуть, якби мрією, і мрією недосяжною. Інший момент, де тонко — інфляція у 7,3 %, яка закладається в бюджет. Зараз річна інфляція склала 2,5%, якщо не буде 7,3%, то не зберуться ані ПДВ, яке залежить від цін, ані деякі інші податки, такі як акцизи чи податок на прибуток.

Юлія Мінчева: Непрямі податки  – це  більша частину бюджету.

Марія Репко: ПДВ формує левову частку податкових надходжень. По зростанню ПДВ насправді плани такі супер оптимістичні, тобто Міністерство фінансів заклало той максимум, який воно могло закласти. Я розумію, що це політичні причини. Тобто це не те, що Мінфін сам по собі є ворогом фіскальній стабільності, ні, але Міністерство фінансів перебуває просто під шаленим тиском того, що є політичне рішення підвищити мінімальну зарплату, побудувати нові дороги. От на ці дві речі Мінфін просто змушений шукати гроші і малювати відповідно свої доходи. Так ось якщо не буде такої високої інфляції, яка очікується, цих доходів може не буде. 

Інше тонке місце – 6% бюджетного дефіциту. У нас цього року, крім того, що у нас якось недовитрачаються COVID-фонди, у нас недовитрачаються кошти по багатьох випадках. Поки що для такого дефіциту, який заплановано на 2020 – 7,5% ВВП – його немає.  Тобто ми ще не дійшли станом на вересень до тієї ситуації, коли Мінфін має запозичувати на ринках сотні мільярдів гривень. Їх ще не запозичили, залишилося на це три місяці. На наступний рік план теж, я б сказала, суперагресивний, – це чисті запозичення на рівні 270 мільярдів гривень, враховуючи погашення на локальному ринку, вони хочуть підняти до понад 550 мільярдів гривень сумарно – це надзвичайно великі суми. Вони просто можуть їх ніде не знайти. Я не знаю, чи це буде влітку, чи це буде восени… Якщо хоч щось піде не так, то держава опиниться, я б сказала, перед таким некрасивим вибором або робити емісію, яку буде фінансувати Нацбанк, або скорочувати бюджетні видатки, тобто робити секвестр. Це дуже сумна історія буде, перше. Друге, фіскальна стійкість є дуже важливою. Щоб Україна нормально розвивалася, ставала класною, заможною, сильною, потрібно, щоб фіскально вона була стійкою. Зараз бюджет є небезпечним. От з нами Павло, і з нами Єгор. Якщо не буде коштів наступного року, їхніх сфер це дуже сильно торкнеться, як медицини, так і освіти.

Юлія Мінчева: Що перше будуть скорочувати? І чи є взагалі в цьому резон? Тому що і те, і те – це такі сфери, де інвестиції мають бути прогнозованими на декілька років. Не можна сьогодні купити 2 стільці, а завтра їх продати, а післязавтра нам треба буде їх чотири, а ми їх не знайдемо. Тому які є оптимістичні і найбільш песимістичні сценарії стосовно скорочення видатків у 2020-2021 році?

Павло Ковтонюк: Я, наприклад, не вважаю, що для України новий карантин – не сценарій, хоча це постійно повторюють політики, але статистика показує зараз конкретно на цей день зовсім інше. Вона показує, що ми саме в цей сценарій зараз направляємось. Якщо тренди захворюваності, госпіталізації, смертності не будуть якось кардинально змінюватися, то ми можливо ще в цьому році і майже гарантовано в наступному там опинимось.

Зараз Європа йде по не дуже оптимістичному сценарію, незважаючи на те, що вони в принципі зробили дуже хорошу домашню роботу протягом весни і літа: розгорнули дуже потужні системи тестування, на відміну від нас.

Тобто Європа, яка це робила, зараз має досить тривожні спалахи в Іспанії, у Франції, де спочатку просто фіксували безсимптомних хворих, і спалах був за рахунок цього. Зараз вже і показники госпіталізації, і смертності теж, на жаль, почали рости. Тобто ми побачимо, що буде в системах, які підготувались. Україна не підготувалась, а спалах у нас дуже сильний зараз іде. 

Я б закладав песимістичний сценарій у свої бюджетні розрахунки на наступний рік по COVID. Також ми повинні не забувати, що почнеться, так би мовити, «гонка озброєння»: гонка за вакцинами з початку наступного року, в якій Україна явно не буде на передових ролях. Частину вакцини вона отримає за гуманітарними програми, які уже розпочалися у світі. Нам, як мінімум, два мільйони вакцин дадуть по одній з цих програм. Але їх вистачить лише на те, щоб провакцинувати групи ризику: вчителів, лікарів, поліцейських, але для всього населення цього бракуватиме. Ми повинні враховувати, що навіть якщо ми її купимо, навіть якщо нам її привезуть, її ще треба людям зробити. В Україні зараз тільки 47% в останньому опитуванні сказали, що готові вакцинуватись. Це не є діти, це дорослі люди, які повинні підняти свою п’яту точку і піти зробити цю вакцину. Я, наприклад, консервативно прогнозую, що мінімум до літа наступного року ми з цим усім будем жити, тому оптимізму я не розумію, який закладений в бюджет.

Юлія Мінчева: Що будуть різати, Павле?

Павло Ковтонюк: Я не вірю, що будуть різати відкрито. Якщо у нас будуть різати відкрито, то це означатиме дві речі: або у нас дуже відповідальний і чесний міністр фінансів і прем’єр-міністр — сміливі, з «яйцями» такі або це вже така крайня точка, коли вже треба відкрито різати. Я думаю, що скоріше за все це будуть якісь приховані історії. Наприклад, ось вам 10 мільярдів, але ви повинні покрити ними зобов’язання на 50 мільярдів. Це робиться, як правило, за рахунок персоналу, не індексуванням зарплат на інфляцію або переведенням їх на якісь нижчі ставки, а також за рахунок пацієнтів. Медицина відрізняється тим, що там ніколи видатки не бувають непокритими. Якщо їх не покрив уряд, їх покриє пацієнт. Ми повинні моніторити цю ситуацію, тому що чим більше пацієнтів почне покривати собі ліків і взагалі перебування, наприклад, у лікарнях, то це буде тим зворотнім моментом.

Юлія Мінчева: Це взагалі на вашу всю реформу направлено…

Павло Ковтонюк: Це її дуже дискредитує. Вона зараз створила ідеальні умови, щоб додаткове фінансування конвертувалось в якість послуг. Тому що тепер гроші не йдуть куди-небудь, а йдуть конкретно на послуги. В Національній службі здоров’я є дуже точні розрахунки, скільки треба, наприклад, грошей, щоб хворі з інфарктом не платили за жоден медикамент в лікарні. У них є ці розрахунки і здавалось би, що уряд має унікальні можливості виділити ці суми, пообіцяти людям і виконати. Але замість цього додаткові видатки, якщо вони будуть, з’їсть ця інфляція і підняття зарплат. Плюс, їх може не буде. 

Що буде в медіа? В медіа буде те, що треба шукати когось винним. Мій прогноз, що реформу винною якраз і призначать.

Юлія Мінчева: Єгоре, а у вас?

Єгор Стадний: У нас у 2019-му році казна уже один раз сказала: «стоп», це означало вже все. Багато хто вже тоді не встиг витратити кошти, які фізично можна було лише в кінці року витратити. 

У 2020 році галузь мала досвід, коли спочатку пропозиція була забрати з освіти шість з копійками мільярдів. Це переважно видатки розвитку – це дуже часто якісь інфраструктурні речі, дослідження. До речі, за класифікацією видатки розвитку –  це дослідження, різне будівництво. В результаті вдалося хоча б трошечки пом’якшити це урізання до п’яти мільярдів, залишити критично важливі субвенції під Нову українську школу (НУШ), де нова інфраструктура, нове навчальне середовище для тих класів, які вже по НУШ навчаються, для сертифікації вчителів, які по методиці НУШ працюють. Але зникли багато речей, пов’язаних з дослідженням. 

Зменшилися видатки на нову форму розподілу видатків через Фонд національних досліджень. Не потрапили під урізання видатки споживання. Чому? Тому що ми усі завчили як канон, що оплата праці – це захищена стаття. Але я всім нагадаю, що якщо відкриємо зараз Бюджетний кодекс і подивимось статтю «захищених статей», вона вже така роздмухана, що, чесно кажучи, цей аргумент вже мало працює. 

Я вважаю, що якщо у нас буде ось цей сценарій не емісійний, а сценарій урізання видатків, то воно звісно торкнеться і ось цих роздутих рядків оплати праці в бюджетній сфері. Тому що безпрецендентне збільшення видатків йде на освітню субвенцію, що майже третина. Безпрецендентне збільшення видатків споживання на вищу освіту — теж чверть збільшення. Ми вже говорили до цього про те, що є великі проблеми, як ці гроші будуть іти в кишені працівникам цих сфер, тому що тарифна сітка блокує будь-який розумний і ефективний спосіб розподілу цих видатків. Але є ще великий сумнів, що ми утримаємо цей рівень видатків, і восени або може і раніше не станеться секвестру. 

Тут треба розуміти дві речі: або люди не отримують цих грошей уже у 2021 році або у 2022-2023 роках інфляція з’їсть платоспроможність цих людей. Це по-моєму «lose-lose», ніде немає місця для перемоги. Це суцільна якась поразка. Єдине, на що ми можемо сподіватись, це на допомогу міжнародних партнерів. Міжнародні партнери спираються на непопулярні реформи. Вони не подобаються президенту і багатьом людям у нинішній владі. 

Ось ми повертаємось знову до емісії. Знаєте, що важливо сказати? Є ще один спосіб – просто відтягнути трошечки. Це футбол між центральною і місцевою владою. Це теж така «улюблена справа» в уряді. Це сказати, що ми щось профінансували, а місцева влада не профінансувала. Власне тут питання в тому, що дуже часто місцеву владу ставлять перед фактом. Це трошки дає буфер часу, пару місяців скандалів, коли йдуть взаємні звинувачення від центральної та місцевої влади. Я нагадаю, що місцева влада в Covid рік буде ще більш агресивною. Зараз, коли надходження до місцевих бюджетів під великим питанням, вони будуть дуже ревно атакувати.. Чесно кажучи, у цих людей, якщо вони трохи далі мислять про самих себе, в них 100% зараз стоїть питання – хто буде цапом відбувайлом. Хто нестиме відповідальність за увесь цей бардак? Що вони зараз намагаюся на своїх посадах робити, це запасатися можливістю перевести стрілки. Це футбол між різними міністерствами. Звісно, що спочатку всі будуть «гнати» на Міністерство фінансів. 

Марія Репко: Я нагадаю історію. Вже три роки Міністерство фінансів намагається змусити розпорядників коштів переглянути свої бюджетні видатки за кожної з програм. Вони мали б постатейно переглянути бюджети кожного з міністерств і подивитися, де ж там неефективність в цій статті. Я особисто переглядала бюджет, коли Єгор ще працював в МОНі, це був бюджет на науку в університетах. Там уже багато неефективності. Але вже три роки лінійні міністерства не розуміють, навіщо робити такий перегляд, і робочі групи майже не збираюся. 

Єгор Стадний: Наприклад, навіть на тему вищої освіти ми зіштовхуємося з відвертою пасивністю наших дипломатичних майданчиків у питанні власне реклами української вищої освіти за кордоном. Вони беруть хабарі, це абсолютно всі знають. Люди, які їдуть сюди з інших країн, проходять через горнило хабарництва. Воно починається у наших консульствах, посольствах. Досить часто це взагалі неозброєним оком видно. Наприклад, в Марокко. Це просто «спайка» кількох контор, які через дорогу від консульства взагалі розташовані. Це хабарництво – це величезні кошти. Якби Міністерство закордонних справ могло б приструнити це. Ну що заважає, наприклад, поставити  консулу чи пслу KPI: «Залучи інвестиції у вищу освіту в Україні на такому-то рівні протягом таких-то років?» Все. В них відразу впаде стимул брати хабарі. Принаймні, вони будуть думати перед цим.

Марія Репко: Для цього треба мати якийсь стратегічний напрямок, щоб Міністерство освіти знало, що воно хоче залучити інвестиції і хоче саме іноземців. Але ж ми стикаємось з тим, що немає такої стратегії.

Єгор Стадний: Чесно кажучи, і стратегії немає, і готовності братися за такі складні питання. Тому що дипломатичний корпус тріщить по швах, оплата дуже скромна.

Я ще хотів сказати, що елемент або найкращий інструмент захисту своїх видатків — це показувати їхню ефективність. У цьому мають бути зацікавлені всі лінійні міністерства, а не в тому, щоб прикриватися якимись життями людей чи ще щось там. Зараз же, до речі, знаєте що? Covid-фонд, на мою думку, нікуди не зник, він розпорошився. Тобто у 2021 році, якщо ви подивитися на лінійні міністерства, вони всі намагаються собі втиснути субвенцію рядочок на Covid, тобто вони вже всі прилаштувались. 

Юлія Мінчева: Треба яйця по різних корзинах розкладати.

Павло Ковтонюк: Тільки в МОЗі такої лінії немає, вже в кожному Міністерстві є лінія на Covid, крім МОЗу. Я хотів, Єгоре, розвинути твою думку про місцеву владу. Це, по-перше, класно говорити, бо ми завжди мало про неї говоримо. Такі розумні на центральному рівні політики, але також це приклад такого чудового, неканонічного ресурсу грошей. Є канонічні – наприклад, ріст ВВП, запозичення, а є такі непублічні ресурси. От місцева влада — це такий ресурс, який дуже, особливо в таких сферах як освіта і охорона здоров’я, часто використовується. Відповідаючи на питання, що будуть різати, то різати будуть в тому числі і місцеві видатки на всі сфери, в той спосіб, що змусять їх покривати державні. Ще до того, як була проведена реформа фінансування охорони здоров’я, це постійно відбувалося в медицині. 

Як це робиться? В кінці року закінчуються кошти на медичну субвенцію, а є рядок в законодавстві, що охорона здоров’я фінансуються з державного та місцевих бюджетів. Це була цитата. Пропорції зобов’язань — незрозуміло. Це створює предмет для всіх традиційних осінніх «Power Games», коли Міністерство фінансів об’єднуються з лінійним міністерством, і вони дивляться в очі місцевій владі. Хто перший кліпне, значить, той програв. Лікарі без зарплат нікому не потрібні. Вони вийдуть на протести в першу чергу до мера, тому йому не хочеться такої ситуації. Мер теж має обмежений бюджет, як правило, має зобов’язання перед громадою. Він не хоче видатки використовувати на те, щоб перекривати зобов’язання уряду на зарплати, на субвенцію. Як правило, в моєму досвіді трьох бюджетних циклів завжди кліпала першою місцева влада, тому що особливо Мінфін дуже «жорстко підставляв ногу», як кажуть у футболі. Вони чекали грудня, лікарі реально починали вже не отримувати фізично зарплати. Там одна за одною області просто здавалися і виплачували зі своїх доходів той дефіцит. Єдиний приклад в моїй трирічній кар’єрі – це було місто Житомир, яке просто пішло на принцип. Це було дуже жорстко.

Юлія Мінчева: А їм вдалось?

Павло Ковтонюк: Ні, не вдалося, тому що я був по цій стороні (сміх). Але тут в чому біда? В тому, що цього року в медицині цей інструмент неможливий. Ми вже не платимо субвенцію, ми не платимо просто зарплати. Національна служба здоров’я платить тарифи. Немає правового механізму у місцевої влади заплатити щось до тарифу на медичну послугу. Тому цього інструменту в охороні здоров’я не буде. В освіті, напевно, буде. Я прогнозую, що цей «Power Gams» восени теж відбудеться.

Марія Репко: Головне, щоб з університетами, а не зі школами, тому школи і так потерпають.

Єгор Стадний: Так зі школами ми маємо цей поділ, тобто зарплата вчителів — це центральний бюджет, зарплати всього персоналу – це місцевий бюджет.

Я можу сказати одне. Я вважаю, що найдрімучіша бюрократія і найдрімучіший синдром неефективності саме на місцевому рівні, тому що вони завжди поза увагою громадськості і медіа. Якщо це навіть не міста-мільйонники, то це взагалі просто поза будь-якою увагою. В цій ситуації мати купу КП, купу якихось відділів і департаментів, які невідомо чим займаються і вибивають кошти на своє існування, дуже легко. 

Окрім того, дохідна частина місцевих бюджетів також потребує налагодження ефективності. Тому що навіть по самому місту Києву питання орендних площ, рекламних площ, ось це всі питання туристичного збору, хоча може не в Covid рік, але все одно теж кричущі. Це все можна робити. 

Я навіть скажу одну таку «крамолу» взагалі. Ви розумієте, що місцевий бюджет столиці фінансує на рівні майже 300 мільйонів гривень місцевий університет у місті, де розташовано близько 40 університетів. Тобто в столиці близько 40 державних університетів, місто утримує свій власний університет. Це не означає, що цей університет треба закрити. Це означає, що цей університет має неминуче потрапити в загальне поле конкуренції, тобто перевести його на державний рівень. Утримувати його в такому «анклаві» в столиці, де великі питання шкільної мережі, мережі садочків, то комунальний університет — це розкіш, на мою думку.

Юлія Мінчева: Я б сказала, що це просто марнотратство…

Павло Ковтонюк: Трошечки буду адвокатом місцевої влади. На половину погоджуюся з тим, що каже Єгор. Тому що найгірші приклади управління некомпетентності дійсно трапляються на місцевому рівні, але і найкращі приклади теж трапляються на місцевому рівні. Тобто там, де є класні місцеві громади, у них просто є дуже потужний стимул — це прямоток зворотнього зв’язку від людей. Там, де він використовується, там є просто фантастичні випадки ефективності роботи і за себе, і за того «дядю», тобто за неефективність центрального уряду. При цьому демонстрація таких чудових «success stories», таких прикладів чудового успіху, де реформа децентралізації має величезний успіх. Але мені завжди не подобалося, коли (це було і при тому уряді, в якому я працював і продовжується при наступних урядах) коли в реформі децентралізації програють найкращі. Тобто всі недовиконані обіцянки центральної влади уряди, як правило, лягають на плечі не тих, хто найгірших, а тих, хто найкращий. Тим, що найгірші, їм ще дотацію дадуть за те, що ти був неефективний, за те, що ти займався корупцією, за те, що в тебе все там розвалюється, на тобі ще дотацію. А ти, чудове місто, провело реформу децентралізації, отримало багато місцевих доходів доплати ще зобов’язання маршрутникам, лікарям, вчителям і так далі. Якби якось осідлати цю хвилю довіри між центральною владою та місцевою, допомогти тим місцевим чемпіонам, якби показувати результат для людей, мені здається всім би було б класно, з точки зору в тому числі і політичних поглядів. Але для цього треба якусь більш складну стратегію придумувати, ніж просто витискати з них кошти.

Слухайте  першу частину розмову з Єгором Стадним, заступником міністра освіти і науки України у 2019 – 2020-х роках, та Павлом Ковтонюком, заступником міністра охорони здоров’я у 2016-2019 роках, та Марією Репко, заступницею директора Центру економічної стратегії.

X