Макропрогноз в Україні: чому він важливий і як його покращити

22 Грудня 2020
Поділитись

Центр економічної стратегії 21 грудня презентував дослідження «Як Україні покращити макропрогнозування та його зв’язок із бюджетним процесом». Як відбувається макропрогнозування в розвинених країнах, якою є українська специфіка та як покращити макропрогноз – обговорювали з Гарі Полюшкіним, проєктним менеджером в Україні, Німецька економічна група в Україні (GET), Анастасією Телетьон, економісткою ЦЕС, Наталією Горшковою, директоркою департаменту економічної стратегії та макроекономічного прогнозування Мінекономіки, та Дариною Марчак, керівницею Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління Київської Школи Економіки.

Також відбулася дискусія за участі Олександри Бетлій, експертки Інституту економічних досліджень і політичних консультацій, Олексія Блінова, головного економіста Альфа-Банку Україна, Сергія Ніколайчука, голови департаменту макроекономічних досліджень ICU, та Олександра Паращія, керівника відділу досліджень в Concorde Capital.

Частина розшифровки дискусії

Марія Репко: Перед тим як я власне питатиму наших шановних макроекономістів про те, як вони бачать наступний 2021 рік і чи реалістичні, на їх думку, макропоказники закладені в бюджет. Я нагадаю у нас сьогодні з нами Олександра Бетлій, Олексій Блінов, Сергій Ніколайчук та Олександр Паращій. А перед тим як перейти до цієї дискусії, я дуже хочу надати слово Наталі Горшковій. Наталю, розкажіть нам, будь ласка, як весь цей процес ви бачите з середини міністерства. І чи доцільно, на вашу думку, реформувати його?

 

Якісний прогноз може бути лише за умови передбачуваності політики

 

Наталя Горшкова: Головною відмінністю українського процесу макропрогнозування і, наприклад, Німеччини є не те, що прогноз схвалюється не Кабміном, а Міністерством економіки. Це все може бути лише при одній умові – передбачуваність. Якісний прогноз може бути лише за умови передбачуваності політики. Що таке помилка в прогнозуванні? Помилитися в прогнозі можна з двох причин: або неякісний модельний апарат, або непередбачувана та незрозуміла політика. Коли при формуванні прогнозу потрібно здогадуватися, які рішення будуть впливати на економічний розвиток в майбутньому. В цьому є головна відмінність і головна проблема.

Якщо в Німеччині і в інших розвинутих країнах існує середньострокове бюджетне планування, середньострокова політика, яка постійна, передбачувана і реалізована послідовно, то в Україні цього немає. Тому коли формується прогноз, найбільш складним завданням є визначення сценарних припущень.

На етапі формування припущень та навіть в процесі обговорень і погодження інколи виникають ситуації, коли до останнього моменту ми не маємо можливості сформувати ключові припущення: по заробітній платі, по підвищенню тарифів, по рівню надходження в бюджет, по приватизації та фінансуванню. Є таке, але все одно десь ближче до прийняття і подачі прогнозів на Кабмін це викристалізовується. Якби це було заздалегідь розплановано і прийнято як політика, яка послідовно реалізується, тоді звичайно можна було уникнути цього складного процесу і покласти функцію розробки прогнозу на Мінекономіки.

Щодо фіскальної ради. Консенсус-прогноз – певний аналог фіскальної ради, але лише аналог, бо в нас всі організації, які є експертами в нашому консенсус-прогнозі, закладають власні припущення. В нас вже розбіжність в прогнозах формується на етапі формування сценаріїв прогнозування, тобто ми не можемо обговорювати наскільки наш прогноз реалістичний з точки зору справдження однакових припущень. Кожен з нас загадає якесь своє припущення, своє бачення реалізації тієї чи іншої політики.

У фіскальній раді – все передбачувано, там є рішення щодо реалізації тієї чи іншої політики і вже обговорюються, наскільки правдоподібно відображено вплив цих рішень на майбутній розвиток економіки. Тому в нас в цьому буде проблема. Головна проблема на сьогодні, яку необхідно вирішувати, – це запровадження середньострокового бюджетного планування і передбачуваності та послідовності реалізації політики. В такому випадку якість прогнозування в Україні буде підвищуватися, бо модельний апарат, який має Мінекономіки, є досить розвинутим, в нас є декілька моделей. Коли ми розробляємо прогнози, ми здійснюємо розрахунки з використанням різних моделей і потім дивимося, наскільки вони поєднуються і узгоджуються між собою. Ми обов’язково в процесі нашого прогнозування обговорюємо з експертами ці прогнози, які ми маємо на той час. Оскільки зазвичай є якісь аспекти, які ми недораховуємо і коли ми обговорюємо це з експертами це нам допомагає потім вести корегування в той прогноз, який ми розробляємо.

Марія Репко: хочу попросити Дарину Марчак з Київської Школи Економіки прокоментувати те, що вона вже почула і сказати свою власну думку, як ще можна реформувати макроекономічний прогноз, щоб ситуація покращилася.

 

Україні потрібно деполітизувати процес макропрогнозування

 

Дарина Марчак: Погоджуюся, що дуже важко прогнозувати, коли в тебе немає розуміння, як буде відбуватися і які політичні рішення будуть впливати на розвиток ситуації і розвиток економіки. З іншого боку, мені здається, що це теж частина бюджетного процесу, і це частина макропрогнозування – забезпечити розуміння усіма політичними стейкхолдерами того, що буде впливати і як їх рішення можуть впливати на розвиток економіки. І про це ж хочу зараз поговорити.

Я би хотіла сфокусувати увагу на одному з тих питань, чому ця тема дослідження взагалі повстала. В цілому проблема макропрогнозування і його неточність в контексті дослідження зумовлена тим, що є дуже великий політичний тиск на процес прогнозування. Це зрозуміло, тому що всім урядовцям хочеться пообіцяти якнайкращий і найбільший розвиток економіки не лише для піарних цілей, але для того, щоб отримати собі більше ресурсної бази на наступний рік. Через це ключовий ризик – це роздування дефіциту бюджету, що своєю чергою призводить до погіршення та збільшення, накопичування ризиків для економіки з боку публічних фінансів. Це саме той ризик, про який ми сьогодні говоримо як ключовий.

Ключова теза дослідження – це те, що нам потрібно деполітизувати процес макропрогнозування. В цьому випадку, мені здається, що коли Наталя Горшкова каже про те, що уряд узгоджує всередині, різні міністерства, щодо прогнозу – це трохи інший ризик. Це ризик, власне, політичного тиску в бік підвищення прогнозів по розвитку економіки Фіскальний орган (фіскальна рада – ред.) вважаю дуже прогресивною ідеєю. Але ми зараз як країна ще не доросли до такої прогресивної ідеї. Досвід показує, що створення нових органів є дуже складним з усіх точок зору, від підготовки нормативки до забезпечення фінансування. Але є досвід інших країн, як ще можна покращити якість економічного прогнозування без створення фіскального органу. Серед таких способів – порівнювання макропрогнозу з ключовими приватними інституціями. Наприклад, так роблять в Канаді та США. Можна надсилати прогноз на перевірку академічним чи неурядовим експертам, так роблять Польщі. Звичайно, експертам з потужною репутацією.

Можна оприлюднювати дострокові прогнози для суспільства, щоб всі могли надати свої рефлексії, можливо, звернути увагу урядовців до того, що випало з уваги. Можна запроваджувати публічно відомі технічні механізми, які забезпечать більш консервативні прогнози. Варто оновлювати макропрогноз напередодні ухвалення бюджету. Або, наприклад, коли оприлюднюється власне сам проєкт бюджету, то включати до супровідних документів таблиці, які будуть порівнювати макропрогноз, який пропонує уряд, з прогнозом найпотужніших аналітичних установ країни і пояснювати ці зміни. Наприклад, у США немає бюро макроекономічного прогнозування, але уряд купує прогноз в провідних приватних установах. А Фінляндія діє подібно до Німеччини – самі розробляють макропрогноз, але при цьому вони його оновлюють чотири рази на рік і кожен раз це оновлення має свою мету. В лютому для прийняття рішень по стелі витрат, в травні для оновлення до середини року, в серпні для обговорення бюджету, а в листопаді для підтвердження, що оцінки, на яких побудований цей бюджет, є реалістичними. Є важлива ініціатива, чому знову ж таки є цей ризик, тому що економіка розвивається повільніше, ніж закладено в макропрогнозі. Це означає недовиконання плану надходжень в той час, як держава взяла на себе певний обсяг зобов’язання щодо обсягу витрат. Коли держава недофінансовує витрати – це завжди ризик створення кредиторської заборгованості або це ризик недофінансування певних важливих виплат, або це ризик неповного фінансування інфраструктурних проєктів, що створює ризики довгобудів.

Таким чином недовиконання планів видатків не є окей і це створює приховані, але системні структурні проблеми для економіки. Для того, щоб уникнути чи зменшити такі ризики різні країни використовують резерви по видатках. В нас в Україні теж є резервний фонд, але він може використовуватися на випадок надзвичайних ситуацій. Цей фонд не може використовуватися аби корегувати та фінансувати частину видатків у випадку, якщо макроекономічний прогноз помилився. Наприклад, в 2019 році, коли макропрогноз бюджету був побудований на іншому курсі гривні, ми не могли використовувати резервний фонд для корегування та фінансування частини видатків. І також однією з рекомендацій міжнародних інституцій є все ж таки під час бюджетного періоду оновлювати макропрогноз і вносити в обов’язковому порядку пропозиції щодо виконання проєкту бюджету для того, щоб наблизити його до реальності. Але це лише одна частинка питань, про які потрібно говорити.

 Я б ще звернула увагу на питання прогнозування доходів і видатків бюджету, знову ж таки макропрогноз – це ключове питання для нас з точки зору бюджетного планування. Якщо ми дивимося на найкращі міжнародні практики, то вони є такими, що в бюджеті при плануванні доходів є різниця. Міністерство фінансів окремо планує доходи, в яких воно впевнено, тобто це така current policies – скільки ми отримаємо доходи внаслідок ситуації певної динаміки розвитку економіки за збереження поточних умов. А після цього Мінфін додатково планує доходи, на які уряд може розраховувати наступного року внаслідок або зміни адміністрування системи, або впровадження нових податків. У даному випадку найкращою практикою також є визначення, в яких нових додаткових надходжень уряд потенційно впевнений, а які є ризиковими. Наприклад, ситуація поточної динаміки, ми бачимо, що в прогнозі бюджету на 2021 рік план зростання внутрішнього ПДВ становить 76%  у порівнянні з планом на 2020 рік. Який має бути обсяг ПДВ з розрахунку уряду є гарантований, а яку частину з 76% ми можемо отримати, а можемо і не отримати. Бо Податкова може не справитися з завданням кращого адміністрування.

Ми також маємо вміти забезпечувати консерватизм при плануванні видатків в бюджету. Міжнародна практика та міжнародні організації говорять про те, що варто будувати видатки у двох площинах. Перша – це передбачити поточний рівень фінансування обов’язкових (в українській термінології – захищених статей) і необов’язкових витрат. А друге – це припустити та прорахувати, скільки буде коштувати впровадження нового законодавства, яке потребує видатків з бюджету.

Взагалі в найкращих практиках з точки зору зв’язку стратегічного, бюджетного та середньострокового планувань створення фонду на нові політики є гарантією того, що політики власне будуть краще розуміти, на що в них є гроші, а на що немає. Бо це дозволяє виявити так званий policy gap – «розрив політик» і це дуже важливо з точки зору того, про що говорила пані Наталя, коли МЕРТ робить прогнози, а Міністерство фінансів розробляє бюджет, вони не знають, який ресурс їм потрібно закладати на нові видатки і політики. Народні депутати та інші міністерства,  зі свого боку, не знають, скільки коштів насправді є в бюджеті для того, щоб робити щось нове. І це постійний конфлікт, який існує сьогодні між цими органами.

Мені здається, що ще є одна річ. Нам потрібно як країні переходити до публічної підготовки та обговорення звіту про фіскальну політику. Тому що коли з одного боку урядовці Міністерства фінансів готують проєкт бюджету, ніхто до останнього моменту не знає, яким цей проєкт бюджету буде, коли в вересні його вже оприлюднено. Водночас в нас немає інструментів, як пояснити прем’єр-міністрові, міністрам, народним депутатам, яким чином їх рішення будуть впливати на реалізацію бюджету наступного року. Наприклад, міністерства не вміють і не погоджуються на свої стелі. Наприклад, як у нас зараз з МОЗ, яке каже про його недофінансування на 100 млрд грн.  Хоча ніхто не розуміє, що в ці 100 млрд грн додаткових витрат закладено. В кращих практиках звіт про фіскальну політику також затверджується та презентується для публічного обговорення на ранніх етапах складання бюджету. Це має бути, приблизно в нашому бюджетному календарі, в березні/квітні, тобто до того як уряд перейшов до розгляду бюджетної декларації і тим більше до того, як він перейшов власне до розробки бюджету на наступний рік.

Марія Репко:  Добре, дуже тобі дякую. Я так розумію, що в нас назріває вже обговорення. По-перше, попрошу, тут дві руки підняті, це Олександра Бетлій та Наталя Горшкова. І я попрошу висловитися по власне темі макропрогнозування як процесу, спочатку Олександру, а потім Наталю. А потім перейдемо до макропрогнозів, або якщо ще хтось захоче висловитися і про це повідомить. Олександро, будь ласка.

 

Для розробки макропрогнозу нам потрібна стратегія

 

Олександра Бетлій: Для того, щоб робити макропрогноз нам для початку потрібна стратегія, для того, щоб макропрогноз був на середньострокову перспективу, нам потрібна стратегія. Для того, щоб розуміти які та коли будуть реформи, куди і як уряд прямує, тобто погоджений депутатами чи не погоджений депутатами. Але зважаючи на те, що в принципі уряд в нас коаліційний, тобто це означає, що депутати віддали мандат уряду коаліційному, який вони призначили робити якісь економічні політики. Якщо ми говоримо про Мінекономіки, влітку оприлюднив прогноз на кілька років, був п’ятирічний прогноз. Там бракувало одного – це розуміння стратегії, які справді реформи будуть впроваджуватися і що буде драйвити економічне зростання. Тобто там виписані були припущення, що в нас продовжують реформи і все інше.

В результаті немає стратегії, а все починається із стратегії середньострокової, довгострокової, щоб розуміти, куди ми йдемо. Звідти ідуть припущення і звідси іде прогноз макроекономічний. І без цього сказати, що ми щось можемо зробити дуже важко, для цього потрібно насправді розуміти, куди ми йдемо.

Наступне, справді Fiscal Council (фіскальна рада) – це дуже добре. Досвід Угорщини, де її впровадили, був дуже показовим. Декілька років до виборів був шикарний досвід, під час виборів різко закінчилися гроші на цю раду. Вона зараз дуже обмежена, має малий вплив, хоча на папері далі існує.

В нас, на жаль, справді ситуація що ми зараз впровадити Fiscal Council, то знову ж таки забезпечити незалежне фінансування навряд чи можна буде.

Коли ми говоримо про те, що були ідеї та прогноз Мінекономіки віддати якимось експертам на оцінку. Але в нас теж не так багато експертів, які можуть це робити, то буде теж упереджена оцінка. Кожен прогноз має певну свою упередженість, залежно від того, для кого і що він робиться. І на це теж потрібно зважати. І справді, минулого року Мінекономіки пробував зробити консенсус-прогноз так, як він робиться в багатьох країнах. Наприклад, Австрія. Там є низка інституцій, які беруть участь у цьому консенсус-прогнозі, вони на старті обговорюють припущення і по них роблять цей прогноз.

 А в нас всі експерти роблять прогноз по своїх якихось припущеннях. В результаті ми виходимо на своє власне бачення майбутнього. Тому середнє чи медіальне цих прогнозів надає певний індикатор, але брати це як прогноз для бюджету напевно не дуже варто.

І тому справді тут питання не в тому політична чи не політична відповідальність, затягування чи не затягування законодавства. В принципі ця відповідальність передбачена законом, за порушення податкових дедлайнів чи ще якихось. Але, наприклад, депутатів ви не притягнете до відповідальності. Досі не ухвалено закон про внесення змін в податковий кодекс, хоча норми закладені в цифри бюджету на наступний рік, який вже ухвалено. Кого ви збираєтеся притягнути до відповідальності? Це нанизується як такі намистинки одна за одною і тільки потім ми маємо результат впроваджених реформ. Я собі навіть записала, тому що дуже згодна з цими словами: «передбачуваність і послідовність в політики», тоді в нас буде щось будуватися в правильному ракурсі, бо інакше кожен уряд приходить і завертає назад те що робилося «попєрєдніками».

Дослідження ЦЕС – «Як Україні покращити макропрогнозування та його зв’язок із бюджетним процесом»

Дослідження представлено в межах проєкту German Ukrainian Researchers Network (GURN), що реалізується за фінансової підтримки Міністерства закордонних справ Німеччини. Проєкт здійснюється за ініціативи Інституту європейської політики (Берлін) спільно з Фондом «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва, Центром «Нова Європа» та think twice UA. Зміст матеріалу є винятковою відповідальністю Центру економічної стратегії і не обов’язково відображає погляди Міністерства закордонних справ Німеччини.


Читайте у ЗМІ
X