Позиція аналітичних центрів щодо вимог по локалізації продукції під час публічних закупівель

17 Серпня 2020
Поділитись

21 липня Верховна Рада ухвалила в першому читанні законопроект №3739. Він зобов’язує мати місцеву складову в певних видах машин для житлово-комунального господарства та транспорту, які закуповуються за рахунок держави або місцевих органів влади. Мінімальний рівень локалізації повинен становити 25-45% (у залежності від виду продукції) з 2021 року та 40-60% — з 2024 року. Таку норму пропонується запровадити тимчасово, на 10 років. Це, за словами авторів, повинно підтримати національного виробника або принаймні змусити нерезидентів розміщувати тут свої виробництва.

Експерти аналітичних центрів вважають прийняття цього законопроекту не доцільним. Запропоновані обмеження кола учасників публічних закупівель є дискримінаційними. Вони суперечать принципам ринкової економіки та вільної конкуренції.

Крім того, запропоновані обмеження порушують Угоду про асоціацію між Україною та Європейським союзом, про що вже повідомили європейські чиновники. По-перше, угода передбачає відсутність дискримінації у закупівлях. Обмеження кола учасників допускається лише на основі об’єктивних факторів — досвіду роботи на ринку, масштабу діяльності учасника, наявності в нього відповідної інфраструктури, технічного потенціалу тощо. По-друге, автори посилаються на директиву 2004/17/EC, яка фігурує в графіку імплементації угоди та регламентує особливості публічних закупівель у цих сферах. Але ця директива містить не обмеження, а лише право покупця надати перевагу локальному виробнику, та й то лише за рівних інших умов, у тому числі цінових.

Реалізація проєкту №3739 створить такі ризики для економіки України:

Зростання витрат  державного та місцевих бюджетів на закупівлю відповідних видів техніки та/або знизиться якість обладнання, що закуповується. Обмеження кількості учасників автоматично означає, можливість відсіву потенційно кращих за ціною та/або за якістю пропозицій. При тому, що і без локалізації конкуренція в сегменті невелика (в середньому за цими товарами в 2018-2019 роках було 2,4 учасників торгів), навіть вона забезпечила 830 млн грн економії, або 3% від очікуваної вартості. Причому в середньому за тендерами, де перемогли іноземні гравці або українські імпортери, цей показник склав майже 4%.

Закриття для українців великого європейського ринку публічних закупівель. Згідно з Угодою про асоціацію, кожна сторона гарантує відкриття свого ринку в тій мірі, в якій він відкритий в іншої сторони. З 2016 року українські компанії отримали право брати участь в європейських тендерах, і вони почали успішно користуватись цим правом, в тому числі і щодо закупівель товарів, про які йдеться в законопроекті №3739. Але після прийняття закону про локалізацію країни ЄС отримають право не дозволяти українським компаніям брати участь в тендерах, загальний обсяг яких в багато разів перевищує обсяг українського ринку. Обсяг європейських публічних закупівель з-за кордону перевищує український ВВП в три рази. Причому ці закупівлі можуть зрости через запровадження в ЄС додаткових стимулів відновлення економіки загальним обсягом €750 млрд.

На переговори про локалізацію буде витрачено дипломатичний капітал, який можна було би використати, наприклад, на перегляд імпортних квот, прискорення переговорів щодо «промислового безвізу» тощо. Нагадаємо, що наприкінці червня віце-прем’єр з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Ольга Стефанишина повідомила про плани уряду розпочати діалог щодо збільшення або навіть відміни певних квот на імпорт певних товарів з України та просування «промислового безвізу». Наразі його статус невизначений — на початку липня сторони домовились лише про те, що якомога скоріше  треба запустити європейську експертну місію, яка буде готувати Україну до укладення цієї угоди.

Процедура надання довідки про визначення ступеню локалізації має суттєві корупційні ризики. Сучасна світова економіка — дуже складна система. Сучасні машини складаються з тисяч компонентів, які можуть бути вироблені в різних місцях із сировини, яка теж може надходити з різних країн. Тому розрахунок, залежно від обраних методик, може призводити до істотно різних результатів. Ймовірно, ця функція буде покладена на певний державний орган, який за результатами розрахунків буде видавати відповідні довідки. Немає жодної гарантії, що в українських умовах (120-е місце в світовому рейтингу сприйняття корупції) позитивні довідки не перетворяться на товар.

У майбутньому перелік товарів, мінімальний рівень локалізації та термін дії обмежень можуть розширити, і це збільшить ризики, описані вище. Це стандартний спосіб просування суперечливих ініціатив — ухвалення дуже обмеженого варіанту, який не повинен викликати жорсткого спротиву, з подальшим розширенням сфери дії, термінів, посиленням умов тощо. Сумнозвісний законопроект Віктора Галасюка, ухвалений в 2017 році теж в першому читанні, стосувався всіх без винятку товарів. Тож ризики розширення сфери дії проєкту у майбутньому – є значними. 

Якщо буде прийнято політичне рішення щодо запровадження умови локалізації під час публічних закупівель – це слід робити у спосіб, сумісний з європейським регулюванням. Зокрема, директива 2004/17/EC та її наступниця, директива 2014/25/EU містять такі умови локалізації:

— Покупець має право відмовити учаснику, якщо рівень локалізації менше за певний рівень (але це не повинно бути передумовою для участі у тендері);

— Цей рівень не повинен перевищувати 50% (в законопроекті — до 60% для деяких товарів з 2024 року);

— Таке право може бути реалізовано лише за рівних інших умов (в т.ч. ціни; з цією метою ціни вважаються рівними, якщо вони відрізняються не більше ніж на 3%);

— Таке право може бути реалізовано лише щодо учасників з країн, з якими Україна не ухвалила двосторонні або багатосторонні угоди про взаємний доступ до ринків.

Виходячи з викладеного вище експерти пропонують відхилити проєкт 3739 та напрацювати новий проєкт щодо локалізації, відповідно до європейських директив – за участі народних депутатів, представників КМУ, експертів аналітичних центрів, представників бізнесу.

  • Центр економічної стратегії
  • Інститут соціально економічної трансформації
  • Палата податкових консультантів
  • CASE Ukraine
  • Інститут Податкових Реформ
  • Економічна експертна платформа

 

X