Реформа оплати праці: як державі конкурувати за таланти з приватним сектором

Про логіку винагород у державному секторі, ризики «негативного добору» та як оплата праці впливає на спроможність держави змінюватися, ми говоримо з Глібом Вишлінським, директором Центру економічної стратегії.

– Яку загалом роль відіграє система оплати праці у спроможності держави реалізовувати реформи, політики і відновлення?

– Усе доволі просто: чим привабливішими є політичні посади й державна служба для кваліфікованих людей, тим спроможнішою стає сама держава.

В історії незалежної України були періоди, коли мотивацію забезпечували не гроші, а емоційний чи ціннісний імпульс, наприклад, після Революції Гідності у 2014–2015 роках або під час повномасштабної війни. Тоді люди йшли на держслужбу, не думаючи про рівень оплати, з патріотичних міркувань. Але це короткострокова хвиля, вона не може стати основою системи.

Якщо ж держава свідомо обирає політику низької оплати – чи через популізм, чи через страх суспільного невдоволення, – у системі залишаються дуже специфічні групи. Передусім ті, хто готовий погодитися на рівень доходу нижчий за той, який вважає для себе нормальним. Й це може бути бар’єром для фахівців із приватного сектору, які звикли до певного стандарту життя. У результаті вакансії залишаються порожніми, а інституційна спроможність держави слабшає просто через нестачу людей.

Є й інший наслідок, викривлення мотивації. У державному секторі залишаються або люди з пасивними доходами від майна, заощаджень тощо, як це часто буває серед політиків, або ті, кого фактично утримує родина. Перші можуть узагалі не зважати на свою зарплату, бо мають інші джерела доходу. Другі, працюють не тому, що отримують достойну оплату, а тому, що хтось інший у домогосподарстві забезпечує фінансову стабільність.

Тому базовий принцип простий: оплата праці має бути на «гігієнічному рівні», такому, щоб людина могла забезпечити основні потреби відповідно до своєї посади. І водночас вона повинна бути хоча б приблизно співставною з приватним сектором, щоб людина не відчувала, що постійно “платить” за роботу на державу власною якістю життя.

– Ви, та ваші колеги з ЦЕС, говорите про ризик негативного добору. Як рівень і структура зарплат впливають на те, хто приходить на державну службу і хто з неї йде?

– Попри проведені реформи, у системі досі зберігається висока частка доплат за вислугу років. У результаті старші працівники більшою мірою задоволені нинішньою моделлю. Вони менше порівнюють себе з приватним сектором і, найімовірніше, взагалі ніколи або дуже давно там не працювали та не уявляють, який рівень оплати є нині на ринку. Це типові кар’єрні держслужбовці, для яких система стабільності й доплат працює добре.

Проблема виникає тоді, коли державі потрібно оновлення. Людина з приватного сектору, яка готова перейти на державну службу, приходить лише на базову ставку. Якщо вона звикла до нормального ринкового доходу, цілком природно виникає запитання: «навіщо мені це потрібно»?

Тому нинішня модель залишається не дуже дружньою до нових працівників і гальмує залучення талантів із бізнесу чи інших сфер. До цього додається ще один фактор, непрозорість структури зарплати. Людина не розуміє, скільки реально отримуватиме: базова ставка низька, а змінна частина – надбавки, премії, додаткові виплати – залежить від багатьох чинників і виглядає непередбачувано.

У результаті виникає інформаційна асиметрія. Ті, хто давно працює в системі, добре розуміють, як вона реально функціонує, і залишаються, навіть якщо не демонструють найкращих результатів. А ті, хто могли б бути сильнішими, не заходять у державну службу, бо не бачать чітких правил гри й прозорої фінансової логіки.

– Наскільки сьогодні держава стикається з викликом конкуренції за фахівців і в яких сферах це найбільш відчутно?

– Це загальна проблема для всієї економіки, і державна служба не є винятком. Теоретично її могла частково підтримати система бронювання, але це не мало масштабного ефекту. Натомість значно більший негативний вплив мала міграція за кордон, особливо серед жінок.

За даними звітів, на нижчих і середніх посадах більшість державних службовців становлять саме жінки, і найбільш активні з них виїжджали за кордон. Тому втрати були відчутні. Чимало людей певний час працювали дистанційно, а потім вимушено звільнилися.

До цього додалася нестача талантів у приватному секторі, що особливо загострилася у 2024 році на фоні відновлення економічної активності та посилення мобілізації. 

Ще один аспект – гендерний дисбаланс. Є поширене переконання, що найбільші втрати кадрів під час повномасштабної війни припали на чоловіків через мобілізацію. Але якщо подивитись на 2022–2024 роки, масштаби втрат чоловічої та жіночої робочої сили були приблизно рівними: стільки ж чоловіків пішло воювати, скільки жінок виїхало.

На ситуацію вплинули й відстрочені рішення щодо оплати праці. У перші роки війни уряд не переглядав зарплати держслужбовців попри високу інфляцію, що призвело до відтоку працівників. Певне вирівнювання відбулося лише після ухвалення змін до бюджету, коли запровадили систему грейдів для держслужбовців, це частково стабілізувало ситуацію.

Втім, проблема нікуди не зникла і, на мою думку, надалі лише посилюватиметься. За нашими дослідженнями, більшість українських біженців не планують повертатися. Серед тих, хто міг би стати потенційним кадровим резервом для державної служби, готовність повернутися ще нижча. Ті, хто виїхали після початку війни, але вже працювали на держслужбі, частіше вже  повернулися, бо мали роботу, що їх тримала. А ось серед інших – охочих повернутися дедалі менше.

– Якщо порівнювати рівень оплати праці в державному та приватному секторах, де розриви найбільш відчутні, а де, навпаки, держава навіть випереджає бізнес?

– Не на всіх посадах державної служби спостерігається відставання від приватного сектору. Наприклад, на рівні місцевих і районних адміністрацій, серед головних спеціалістів – тобто на неуправлінських посадах – у невеликих містах і райцентрах оплата праці місцями до війни була навіть вища, ніж у приватному секторі.

Однак із підвищенням рівня посади цей розрив починає зростати. Найбільший він на рівні центральних органів виконавчої влади, міністерств і керівних позицій. Виходить парадокс: держава фактично переплачує за частину низових посад, які не є стратегічно важливими для розвитку країни, умовно кажучи, за головного спеціаліста районної адміністрації. Але водночас не готова гідно платити фахівцю, який, наприклад, керує головним бюджетним департаментом Мінфіну і формує державний бюджет. Бо суспільство реагує емоційно на високі зарплати посадовців, навіть якщо йдеться про найважливіший для країни 1% з них. 

Саме така логіка і створює структурний розрив. Коли є об’єктивні порівняльні дані державного та приватного секторів, їх потрібно показувати публічно, і це стає аргументом саме по собі.

– У відкритому зверненні аналітичних центрів звучить ідея переходу до OKR/KPI. Наскільки, на Вашу думку, це справді працює для державного сектору? Для яких посад це може бути доречним, а де є ризик підміни реального результату імітацією «виконаних показників»?

— Мені здається, ефективність таких систем часто переоцінюють. Є велика спокуса взяти щось, що можна легко виміряти, бажано у цифрах, і сприймати це як універсальне рішення. Але далеко не все в державному управлінні можна адекватно звести до показників кількості.

Це класична історія, яку добре видно на прикладі бюджетних програм. Ми бачили «цілі діяльності» на кшталт: «надати відповіді на 10 тисяч звернень». Формально, так, вимірювано, але практичного сенсу в цьому небагато. Інша крайність – занадто загальні, «візійні» формулювання, які важко описати й тим більше оцінити.

У проєктній діяльності логіка objectives–outcomes–outputs справді корисна: вона змушує структурувати роботу. Але навіть у таких рамках можна створити проєкт, де всі цілі виконані, а реального впливу немає.

Часто можна почути пропозиції: «давайте пропишемо KPI для всіх і прив’яжемо до них фінансову мотивацію». Але цього недостатньо. Самі по собі цифри не змінюють поведінку системи на користь суспільства, іноді навіть навпаки.

Це нетривіальне питання навіть для розвинених країн. Коли я працював у дослідженнях громадської думки, був кейс із Нідерландів: там на той момент понад 25 років існував проєкт оцінки діяльності поліції. Якщо поставити поліцейським KPI із розкриття злочинів, вони можуть просто не приймати заяви про ті, що важко розкрити, наприклад, кишенькові крадіжки. Формально показники кількості злочинів покращуються, але реальна безпека не зростає.

У Нідерландах обрали інший підхід: проводять масштабні репрезентативні опитування громадян, запитують, чи ставали вони жертвами злочинів, чи зверталися до поліції та як оцінюють її роботу. Саме на цій основі формують оцінку ефективності. Це складніше і дорожче, але набагато точніше відображає реальність, ніж сухі KPI на адміністративних даних.

– Як має визначатися рівень оплати праці міністрів і народних депутатів, та яким чином він має співвідноситися з оплатою праці державних службовців?

– Це, напевно, одна з найбільших проблем. Саме тут найбільше проявляється майнова дискримінація. Виходить, що політика фактично закрита для тих, хто не має додаткових джерел доходу. Це ненормально для демократичної системи.

Тут потрібне саме політичне рішення, але спиратися воно має на об’єктивні розрахунки. Спершу треба визначити вже згаданий «гігієнічний мінімум», тобто дохід, який забезпечить людині на політичній посаді більш-менш комфортний рівень життя. Йдеться про середньостатистичну ситуацію: людина середнього віку, родина, одна дитина, певні витрати, можливо, допомога батькам. Цей рівень має бути таким, щоб не відштовхувати потенційних кандидатів лише через фінансові причини.

Звісно, корисно орієнтуватися на рівень оплати у приватному секторі, хоча пряме порівняння не завжди коректне. У когось під управлінням сто працівників, а в когось – десятки тисяч, як у великій корпорації типу DTEK. Масштаби й відповідальність різняться, тому приватний сектор радше може бути точкою орієнтиру, а не еталоном.

Що точно потрібно зробити – це запровадити механізм автоматичного перегляду рівня оплати, подібний до індексації пенсій. Наприклад, коли підвищення розраховується як поєднання двох показників: інфляції та зростання середньої зарплати по країні. Тоді заробітки оновлюються регулярно, без політичних суперечок.

У різних країнах система відрізняється. Міжнародні інституції – Єврокомісія, Світовий банк, МВФ – традиційно платять більше за національні уряди, іноді навіть більше, ніж приватний сектор, і часто з податковими пільгами.

У добре збалансованих системах зазвичай діє такий принцип: топпосадовці – прем’єр, міністри, голови центральних банків – отримують високі, але не захмарні зарплати. Вони можуть сягати сотень тисяч євро або доларів на рік, але все одно залишаються нижчими, ніж доходи керівників великих приватних компаній. Такий баланс дозволяє залучати фахових людей і водночас зберігати довіру суспільства.

– Як коректно порівнювати рівень оплати в державному та приватному секторах, якщо знайти прямі точки співвідношення, як ви зазначали, досить складно?

– На рівні державних службовців це, навпаки, цілком можливо. Складність виникає лише щодо політичних посад.

Перевага дослідження Ernst & Young у тому, що воно охоплює переважно великі компанії, зокрема міжнародні, де є багато офісних посад. Саме вони добре зіставляються з державними функціями. Наприклад, департамент стратегії в банку й підрозділ формування державної політики виконують дуже схожу роботу: у першому випадку – стратегічне планування для прибутку компанії, у другому для суспільних цілей. Але сама логіка процесів та тип задач майже ідентичні.

Те саме можна сказати про юристів, айті-фахівців, бухгалтерів, фінансистів, їхні функції в держсекторі й приватному середовищі доволі однакові. Тому порівняння по держслужбі зробити відносно просто. Ми, до речі, це робили ще до запровадження теперішніх грейдів і класифікації посад буквально вручну.

На рівні високих посад держслужби, аж до державних секретарів великих міністерств, аналоги в приватному секторі знайти реально. Тут проблем немає.

А от політичні посади зовсім інша історія. Навіть питання оплати народних депутатів залишається відкритим. Формально всі депутати в однаковому статусі, але фактично навантаження дуже різне. Голови комітетів і їхні заступники працюють набагато більше, ніж рядові нардепи, але різниця в оплаті цього не відображає.

Щодо того, як саме визначати оплату праці депутата, універсальної моделі я не бачив. Можливо, певним чином британська система частково вирішує питання добробуту депутата за низької зарплати: депутати мають базовий рівень оплати, а решту можуть заробляти поза парламентом. Але така модель теж має свої ризики і потребує строгих запобіжників щодо конфлікту інтересів.

– Які три рішення парламент і уряд мали б ухвалити вже в межах бюджетного процесу-2027 і супутніх змін до законодавства, щоб не просто зняти напругу, а запустити нормальну реформу оплати праці й добору на державну службу?

– По-перше, вже у 2026 році, а не у 2027-му, потрібно провести повноцінне порівняння рівня оплати праці в державному та приватному секторах. Формально це передбачено дорожньою картою вступу до ЄС у межах розділу «Основи», де є блок щодо реформування публічної адміністрації. Цей етап нині запланований на 2027 рік, але, на мою думку, відкладати не можна. Це реально зробити швидше. Так, не всі органи повністю інтегровані до HRMIS, це проблема, але дані все одно можна зібрати. До прикладу, взяти оновлені дані Ernst & Young, зіставити їх із державними показниками й отримати ґрунтовну базу для ухвалення рішень, заснованих не на емоціях, а на фактах.

По-друге, на основі цього порівняння потрібно оновити матрицю оплати праці, скоригувати цифри, коефіцієнти та співвідношення між грейдами й сім’ями посад.Основна законодавча рамка для цього вже створена, ухвалено закон, який закріплює систему грейдів і класифікації посад. Тож зараз немає потреби ламати систему, її треба просто довести до логічного завершення.

Йдеться не про зміну принципів, а про коригування абсолютних величин: зробити так, щоб оплата була реально співставною з приватним сектором. Попередні кроки – виокремлення сімей посад у сферах формування політики та ІТ – частково виправили ситуацію, підвищивши оплату ключових фахівців. Але тепер треба рухатися далі: вирівняти рівні для управлінських і експертних посад, не допускаючи водночас перекосів, коли на низовому рівні, особливо в місцевій владі, держава платить більше, ніж бізнес.

І третє – запровадити автоматичне щорічне осучаснення оплати, прив’язане до інфляції. Це рішення має бути зафіксоване на законодавчому рівні. В умовах воєнної та повоєнної економіки інфляція залишатиметься відносно високою, тому ручні перегляди зарплат лише створюють політичну напругу. Автоматичний механізм, подібний до індексації пенсій, зняв би цю проблему раз і назавжди, забезпечивши передбачуваність і стабільність системи оплати в державному секторі.

Джерело: Par.in.ua.

Інші новини від експертів ЦЕС за посиланням.