Створення незалежної фіскальної установи в Україні – міжнародний досвід

Матеріал створено в рамках Проєкту UA2008-01: Аналітична підтримка для управління державними фінансами на основі наявних даних / Capacity Support for Evidence-based public financial management.

Світова фінансова криза 2008 року створила фіскальні проблеми для багатьох країн світу. В Європі відповіддю на них стала зокрема ідея створення незалежних фіскальних установ (НФУ), яка згодом набула поширення у світі.

Функції та повноваження фіскальних установ у різних країнах відрізняються, оскільки регулювання ЄС надає певний простір для свободи в цьому питанні залежно від наявної інституційної та адміністративної структури. Регуляція не є обов’язковою для країн-членів ЄС, що не входять до Єврозони, хоча й відображає найкращі практики підтримки фіскальної стійкості через незалежне оцінювання бюджетної політики.

МВФ, як і ЄС, вбачає у незалежних фіскальних установах можливість покращити стійкість публічних фінансів – через більш відповідальну фіскальну політику. “… замість того, щоб зв’язувати руки політикам, фіскальні ради, як очікується, підвищать репутаційні та політичні збитки за фінансово безвідповідальний вибір”.

Оскільки (1) Україна перебуває на шляху до членства в ЄС, а європейські практики врядування дозволять говорити з іншими країнами-членами однією мовою і демонструвати високий рівень відповідальності та (2) питання зваженої фіскальної політики після війни стане надзвичайно важливим через високий рівень боргу, що став наслідком агресії РФ, своєчасним було б розглянути питання створення НФУ та прийнятих в єврозоні практик підтримки бюджетної стійкості, однак жорстких зобов’язань у створенні НФУ для вступу до ЄС немає.

Ми рекомендуємо створити в Україні НФУ для більш відповідальної фіскальної політики під час пост-воєнного відновлення. Це дозволить не лише збільшити довіру європейських партнерів до української фіскальної політики, але й в реальності адаптувати практики підвищення фіскальної стійкості, необхідні для боротьби із наслідками збройної агресії РФ.

На думку ОЕСР, однією з передумов успішного створення незалежної фіскальної установи є політичний консенсус про необхідність її створення та готовність надати їй відповідний мандат. Наразі в Україні такий консенсус серед політичного спектру відсутній.

Зокрема, Міністерство фінансів не підтримує створення органу у формі Фіскальної ради з незалежним мандатом на незалежний розгляд та оцінку бюджетного процесу та макроекономічного прогнозу. Можливо, це пов’язано з тим, що діяльність такого органу потребуватиме бюджетного фінансування, тоді як спроможність та доцільність існування такого органу не всі повністю розуміють.

Водночас існує домовленість, визначена в Стратегії реформування системи управління державними фінансами, про створення Групи незалежних експертів для оцінки макроекономічного прогнозу. Наразі немає деталей щодо узгодженої структури, оскільки це питання ще обговорюється.

Водночас при обговоренні питання запровадження незалежних фіскальних органів в Україні варто згадати досвід роботи у 2015-2019 роках Офіс з фінансового та економічного аналізу у ВРУ (ОФЕА) , який фінансували в межах проєкту міжнародної технічної допомоги GIZ та WFD.

ОФЕА діяв як консультаційний бюджетний офіс, покликаний забезпечити незалежну економічну та фінансову експертизу для народних депутатів з метою підвищення ефективності та якості законодавства. Поступово збільшувалися можливості Офісу, а також охоплення тем. Початкова ідея полягала в тому, що ОФЕА фактично стане Бюджетним офісом при ВРУ, але після завершення фінансування від донорів, локального фінансування Офіс не отримав і закрився.

При обговоренні запровадження НФУ в Україні варто врахувати точку зору Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, за пропозицією якого у 2022 році у Проєкті Національного плану відновлення у розділі щодо фінансових реформ було включено пропозицію створити Бюджетний офіс при Верховній Раді України як незалежну консультативно-дорадчу інституцій. Такий орган справді видається потрібним в Україні з огляду на всю кількість законодавчого спаму, фінансове обґрунтування якого відсутнє, а тому призводить до розбалансування бюджету.