Великі дефіцити бюджету знову стали нормою — це відкидає назад реформу публічних фінансів

Про бюджетні видатки в 2020 році, якою буде бюджетна політика у наступному році, кризи останнього десятиліття і помилки після них, які не варто повторювати говорили з Дариною Марчак, керівницею Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління КШЕ, та Анастасією Телетьон, економісткою ЦЕС.

 

Слухайте подкаст також на популярних платформах – Google podcasts і Apple Podcasts.

Юлія Мінчева: Дарино, розкажи, будь ласка, що відбувається в бюджеті зараз? Скільки дійсно грошей бракує на фінансування видатків в грудні-листопаді? І почнемо, напевно, з того, чому така ситуація сталася, для того, щоб був контекст, в який занурити наших слухачів, а далі вже будемо обговорювати інші питання. 

Дарина Марчак: Питання дуже комплексне. Якщо подивитися на доходи уряду, то вони виконуються, план виконується і навіть річний план, можливо, буде трошечки перевиконано, і тому, з одного боку, нібито все ок. Але, в той же час, всі розуміють і всі говорять про так звану бюджетну кризу, про те, що грошей не вистачає.

Коли уряд планував зміни до бюджету в квітні 2020-го року і ухвалив так званий ковідний бюджет, він розраховував, що дуже багато видатків, кожна 5-та гривня загального фонду бюджету, буде профінансована за рахунок боргу, а потім виявилось, що ми не можемо взяти стільки боргу, щоб такий обсяг видатків профінансувати. І власне в цьому зараз ключова проблема. Інше питання, чому так планували? Тому що розраховували на допомогу міжнародних партнерів,  а виявилось, що для того, щоб отримувати цю допомогу, потрібно виконувати багато умов, а не дуже хочеться.

Юлія Мінчева: Якщо продовжувати метафору з листом Миколая, то уряд не вів себе добре в цьому році настільки, аби під Новий рік отримати собі подарунки, а не різочки. Тому транші ми не отримали саме, тому що не настільки була успішною співпраця.

Андрій Федотов: Але міжнародна фінансова допомога – це все ж таки не подарунки, це певне розуміння того, що ми рухаємось і думаємо в одному напрямку. І те, що ми не отримаємо ці транші чи отримаємо в меншій кількості – це просто сигналізує про те, що, напевно, є певні проблеми взаєморозуміння.

Юлія Мінчева: Але, якщо ми вже почали говорити про транші. Європейська комісія надала перший транш фінансової допомоги на суму 600 мільйонів євро, це десь 21 мільярд гривень. Дарино, поясни, що це за знак? Куди підуть ці гроші? І чи це трохи покращує ситуацію з тим, що ми починаємо виконувати очікувані боргові запозичення чи це така достатньо незначна підтримка на кінець року?

Дарина Марчак: Цей транш від ЄС є таким дуже гарним подаруночком на Андрія. Тому що фактично через ту ситуацію, яка склалася (відсутність позик від міжнародних організацій) на кінець листопада формально урядові потрібно було в грудні профінансувати лише видатки в грудня, але ми настільки багато не профінансували в минулих місяцях, що фактично назбиралися видатки ще на один місяць. Така, знаєте, 13-та зарплата. Її треба виплатити, а грошей на це не було. І ось власне ця цифра – 215 мільярдів, це загальний не профінансований обсяг видатків, які потрібно профінансувати в грудні. І з них лише 55, максимум 60 мільярдів гривень, можна профінансувати за рахунок доходів бюджету до загального фонду. Власне, що зараз відбулось, до чого тут позика ЄС?

За нашими розрахунками, для того, щоб більш-менш профінансувати на прийнятному рівні обсяг видатків в грудні, урядові потрібно було запозичити 100 мільярдів гривень. Це мінімум. Якщо дуже старатися і підвищувати вартість запозичень, то на внутрішньому ринку можна взяти десь 50 мільярдів. А ще 50 мільярдів – це зовнішні позики, це єдиний шлях.

Тепер до грошей ЄС. Вони закрили частину цієї потреби. І це дуже гарний знак. Але не лише, тому що ми отримали власне ці гроші. Якщо подивитися в умови отримання цих коштів від Євросоюзу, то там дуже чітко значиться, що для того, що отримати перший транш, 21 мільярд, потрібно мати конструктивну співпрацю з МВФ. А в нас досить тривалий час ця співпраця буксувала.

Я перекладаю – отримання грошей від ЄС означає, що нарешті ми пішли з цієї мертвої зони, де в нас немає співпраці з міжнародними партнерами. І все ж таки почали їх чути і робити щось, що вони вважають конструктивною взаємодією. І в цього є ще один позитивний наслідок. Наприклад, зараз ми вже не встигаємо отримати кошти МВФ, але завдяки співпраці з МВФ і підтримці ЄС ми вже можемо вийти на міжнародні ринки. Було повідомлення про те, що уряд розмістив облігації на зовнішні ринках і внаслідок успішного розміщення ми беремо ще мільярд доларів, це близько 29 мільярдів гривень. Таким чином, ми в принципі за грудень закриваємо потребу в зовнішньому фінансуванні.

Юлія Мінчева: Ми знаємо, що бюджет останніх років не завжди виконувався на 100%, в нас частина витрат так і лишалася з певних причин невикористаною, непрофінансованою. Ви в своєму макроекономічному барометрі зазначаєте те, що невідкриті асигнування, тобто Мінфін не каже державному казначейству профінансувати певні статті. Питання в тому, що фінансується в першу чергу, а що – за залишковим принципом? І якщо це незахищені статті витрат, що це за статті витрат?

Дарина Марчак: Перше питання, що уряд завжди планує більше, ніж він може насправді використати. Умовно закладаються якісь «хотєлки» виконавців органів влади, які вони хотіли б зробити, але не вміють, не встигають, не доходять руки. Отже, за нашими оцінками, це приблизно щороку від 1,5 до 3 % всіх видатків загального фонду і близько 20% видатків спеціального фонду. І от лише за загальним фондом це може бути близько 32-36 мільярдів гривень. Коли ми говоримо про те, що нам потрібно в грудні запозичити близько 100 мільярдів гривень, ми говоримо про те, що я вже відраховую оці кошти, які уряд не зможе профінансувати. Інше питання – на що припадатимуть ці гроші? 32-36 мільярдів по загальному фонду і приблизно така ж сума по спецфонду бюджету. Зі спеціального фонду взагалі фінансуються головним чином незахищені видатки.

Що таке захищені/незахищені статті? Захищені статті фінансуються в першу чергу. І якщо уряду не вистачає грошей на те, щоб профінансувати все-все, він буде платити по захищених видатках. Це зарплати, податки на зарплату, соцвиплати, обслуговування держборгу, оплата комунальних послуг, транспорт. Ці видатки фінансуються в першу чергу,  це добра новина. Тому що насправді від цих видатків залежить соціальна допомога, яку люди отримують, або зарплата, яку отримують бюджетники.

Незахищені видатки – це, наприклад, капітальні інвестиції, ремонт будівель, реконструкція, будівництво. Але це не так критично для  громадян як виплата зарплат, тому це фінансується в другу чергу. Хоча це має також негативні наслідки, тому що, якщо ми запланували зробити якісь роботи, наприклад, побудувати якісь об’єкти. Ми або їх не побудуємо, або вже зробили якісь роботи, нам підрядники побудували, а ми не встигаємо їм оплатити. І це буде заборгованість уряду перед підрядниками.

Андрій Федотов: Ця проблема не є новою,  проблема з невиплатою видатків і неправильним плануванням видатків має певну історію. Якраз Центр економічної стратегії проаналізував останні 10-12 років бюджетних криз, тому що кризи в Україні – це якесь циклічне, на жаль, явище, яке повторюється кожні 4-5 років. Настю, могли б ти розповісти, чим ці кризи в принципі відрізняються, чим вони схожі? Що ми можемо побачити на тій кризі, яка зараз відбувається?

Анастасія Телетьон: Насамперед хотіла сказати, що ось це невиконання по видатках, що зазвичай припадає на кінець року, – це справді систематична проблема. І вона пов’язана як  ефективністю планування, так і з плануванням коштів.

Щодо криз. Так, є певні схожі моменти між цьогорічною кризою і тими кризами, які їй передували  – у 2008 році і у 2014-му. Теперішня криза трохи схожа на те, що було у 2008. Оскільки тоді був дуже великий вплив зовнішнього сектору, тобто відбулося зниження попиту з-за кордону через те, що вдарила фінансова криза. Впав попит на українські товари, впав експорт, що також вплинуло на інвестиції і вдарило по фінансовій системі в Україні. Доходи українців дуже різко впали.

Держава хотіла підвищувати соціальні стандарти і допомагати українцям якось вибратися з цієї кризи, в яку вони потрапили. І це трохи схоже на те, що відбувається в 2020-ому році, коли у нас знизився попит з-за кордону, коли одночасно ще діють внутрішні обмеження, оскільки ввели карантин в березні.

І внаслідок скорочення величезного внутрішнього попиту та виробництва теж відбулися ризики щодо виконання бюджету в 2020-му році. Одночасно українці мають потребу в державній підтримці. До цього додалися додаткові видатки на медицину, що є такою характеристикою, яка відрізняє цю кризу від попередніх.

Наприклад, у 2014-ому була абсолютно локальна проблема через відносини з Росією. Спершу, це почалось ще в 2013-му році, коли відмовились підписувати Асоціацію, і потім це обернулося конфліктом з Росією – анексією Криму і конфліктом на Сході. Це вдарило як по доходах з цих територій через втрату контролю, так і вплинуло на падіння виробництва і настрої іноземців щодо ситуації в Україні.

А у 2008 році його ще вдалося доволі вдало звести, оскільки криза стукнула аж в останньому кварталі, вже у 2009-ому році не особливо хотіли різати видатки, хотіли підтримувати соціальні стандарти. Секвестрували уже після виборів, уже в 2010-ому році. Це  трохи покращило, звичайно, фіскальну стабільність, але знову ж таки дуже відрізняється підхід до управління фіскальною ситуацією, фінансами в країні після кризи. Оскільки в 2010-ому році, після фінансової кризи, відбулося різке нарощення дефіциту, одночасно і квазіфіскального дефіциту, тобто фінансування державних банків, фінансування Нафтогазу, вливання в них коштів через ОВДП.

Є величезна різниця між реагування на кризу 2014-го року. Тоді прийшли нові люди до влади, вони були більш стриманими, у них були кращі підходи до регулювання фіскальної системи в країні. І почалось дуже швидке зниження дефіциту, налагодження ситуації в банківській системі і також дерегуляція: це і відпущення курсу, і ціни на газ. Тоді зменшили дефіцит Нафтогазу, таким чином приборкавши прихований дефіцит в державі.

Ми бачимо, що в цьому і наступному році держава знову розслабляється, це звичайно є світовою тенденцією, що борг підвищується, дефіцити підвищуються. Але цьогорічний дефіцит 7,5% не буде виконаний. В наступному році запланований на рівні 5,5%. Це свідчить про те, що знову ми виходимо до більш фіскального розслаблення, ніж до консерватизму.

Андрій Федотов: Дарино, яка мала бути політика на початку наступного року з урахуванням того, що все ж таки буде потреба в локдаунах, в тому, щоб якось регуляторно обмежувати бізнес, обмежувати економічну діяльність? Чи, можливо, ти можеш навести якісь гарні практики, які б ми мали використати для того, щоб не погіршити бюджетну ситуацію?

Дарина Марчак: Найголовніше – це потрібно зробити висновки з проблем цього року. Перше – це те, що якщо ми розраховуємо, що в нас буде великий дефіцит і значні видатки, зменшення податкових зборів за рахунок допомоги, наприклад, ФОПам, ми маємо розуміти, що ми дуже сильно залежимо від зовнішньої підтримки. По-друге, мені здається, що парламенту і уряду потрібно дуже обережно підходити до того, а кому ми насправді допомагаємо. Тому що зараз спостерігається така досить тривожна тенденція, коли уряд і парламент намагаються допомагати всім бізнесам через надавання податкових пільг. Але питання: значна кількість платників податків зможуть платити податків менше, а хто тоді буде платити податки за них? Владі потрібно дуже обережно ставитись і дуже ретельно підходити до того, кому допомагати, а кому можна зараз в даному випадку не допомагати, бо в них і так все нормально. Це друге завдання. А третє завдання, на мій погляд, – це власне вже почати не на словах, а на ділі, починати аналіз ефективності тих видатків, які здійснюються.

Міністерство фінансів вже три роки намагається запустити такий процес як огляд витрат. Мета цього огляду – критичний погляд на те, чи нам потрібно витрачати гроші на цей напрямок чи непотрібно, нам потрібно кожного року давати багато коштів на закриття шахт, хоча ми їх не закриваємо по факту, а просто з року в рік платимо зарплати шахтарям, нам потрібно давати стільки коштів, наприклад, на підтримку національних театрів, чи ми можемо стимулювати їх заробляти більше. В Україні є тенденція до бюджетного патерналізму, щоб держава платила за всіх, за все, в кожній ситуації. Насправді, ми як держава, не можемо собі це дозволити і дуже важливо вже почати робити якісь важкі, але необхідні рішення приймати щодо того, кому ми можемо дозволити собі, як держава, дозволити фінансувати якісь витрати, а де ми можемо відмовитись від цих витрат.

Андрій Федотов: З сектором культури є нюанс, це сектор, який найбільше постраждав.

Дарина Марчак: Я взяла сектор культури як приклад. Це може бути сектор сільського господарства – це один з секторів в українській економіці, які найбільше розвиваються. Чи має уряд в такому обсязі підтримувати аграріїв?

Андрій Федотов: Настю, а яка твоя позиція, що зараз треба буде зробити з точки зору бюджетної політики для того, щоб початок року був менш болючим? Які уроки минулих криз варто врахувати, на твій погляд?

Анастасія Телетьон: Це просто з дуже багатьох боків потрібно підходити до вирішення проблеми в бюджетній системі і дуже багато років уже про це говорять. На першому етапі це стосується заповнення нормальних макроекономічних показників в розрахунок бюджету. З цим систематично є проблеми, ми якраз робимо теж зараз дослідження про те, що цей процес є занадто політизованим, занадто оптимістичні показники закладаються, що відповідно впливають на те, що і доходи можуть недовиконуватися і видатки є занадто великими.

Я абсолютно погоджуюся з тим, що говорила Дарина Марчак, про те, що нам потрібно робити дуже важкі рішення щодо того, кого держава фінансує. Тому що ми не можемо всім дати гроші, а платники податків всіх профінансувати, інакше просто виникає велике бажання піти в тінь і не платити жодних податків. Треба системно підійти до перегляду бюджетних програм, до того чи є вони ефективними, які з них можна прибрати, треба зробити системний аналіз, який реально вплине на рішення щодо фінансування  і зменшувати роль держави в економіці.

Дарина Марчак: Ще одна річ, на яку потрібно звернути увагу, – це постійне зростання соціальних витрат, мінімальної зарплати та прожиткового мінімуму. В нас мінімальна зарплата має зрости на 20% з 1 січня. Тут питання, чи насправді кожен, хто отримує зарплату з бюджетного фонду, почав працювати на 20% ефективніше.

Ведучі подкасту – Юлія Мінчева з VoxUkraine, Андрій Федотов з Центру економічної стратегії.

Розшифровку підготувала стажерка Центру економічної стратегії Ірина Хомко.

X