130. Максим Нефьодов: Як реформувати закупівлі в оборонній сфері?

Юрій: Доброго дня. З вами знову передача “Що з економікою?”, яка виходить щотижня на Громадському радіо, а також на всіх основних подкаст платформах. Я, Юрій Гайдай з Центру економічної стратегії та моя колега з Вокс Україна Юлія Мінчева говоримо про теми дотичні до економіки, які нас цікавлять. Сьогодні у нас очільник громадської організації “Технології прогресу” а також депутат Київради, батько реформ Максим Нефьодов.

Максим: Вітаю.

Юрій: Максиме, ми в тебе стільки різних цікавих компетенцій та експертиз. Ми з тобою перетинались і на проєкті «Росія заплатить», тож ти багато прогресивних речей робиш, пов’язаних із технологіями. Але перше, що ми хотіли б з тобою обговорити — це тему закупівлі. Щойно відгриміли бурхливі фейсбучні баталії, але насправді вони докотилися до заходу, де теж були питання «що там з цим Міноборони українським».

Те, що мене насторожувало в цих дискусіях — вони були доволі поверхневими, а хотілося б заглибитися трохи більше. Власне, від тебе, як від людини, яка стояла і за реформою публічних закупівель, за Prozorro, і як від людини, котра розбиралася глибше в закупівлях Міноборони, дуже цікаво було б почути більше.

нас з 2015-го року більшість публічних закупівель почали еволюціонувати, вони вийшли у інші процедури і стали прозорими. Ми почали бачити, як вони оголошуються, як вони проводяться документи учасників. Це дало можливість і журналістам, і різним Watch dogгам піднімати проблемні теми. Наскільки ці процеси зачепили взагалі Міноборони?

Максим: З 15-го року в Україні не було закупівель, які відбувалися не в прозоро не було закупівель, які би відбувалися не в електронному форматі, не були б доступні для аналізу.  Звичайно Prozorro, як і все в житті, не панацея, це не якась магія, яка б’є корупціонерів чи ідіотів через інтернет і змушує їх робити все ідеально, але принаймні цей механізм допомогає забезпечення конкуренції.

Це механізм доступу до інформації і механізм спрощення і суттєвого прискорення самих процесів закупівель, тому, якщо не брати державну оборонне замовлення, тобто зброю або те, що в будь-якому випадку не є конкурентним і підпадає під закон «Про державну таємницю», то і Міноборони можна було побачити на prozorro.gov.ua. Це стосувалося і харчування, і матеріалів забезпечення,  і палива,  і багатьох інших речей.

Юрій: У закупівлях Міноборони все-таки є своя специфіка, тому що навіть до війни це була структура, котра дає не тільки роботу величезній кількості людей, а ще вона їх часто має вдягати, годувати, крім того що й забезпечувати зброю (про що йде в рамках оборонного заказу). Цю тему досліджували багато. Які є специфічні проблеми у Міноборони із закупівлями?

Максим: Давайте будемо відвертими: у Міноборони немає ніяких специфічних потреб і специфічних проблем, якщо це знову-таки не стосується зброї. Міноборони, принаймні до початку повномасштабного вторгнення, був далеко не найбільшим замовником в країні, закуповував далеко не найскладніші речі, а я б навіть сказав, що досить прості речі на досить конкурентних ринках з досить високим рівнем прогнозованості, бо якщо у вас є скільки то солдат, ви знаєте, що їм треба стільки штанів і ви знаєте, що їм треба стільки картоплі і яєць, і ви знаєте,  що техніки треба стільки-то.

На торги в Міноборони ніколи не виходили якісь великі міжнародні корпорації, ніколи не закуповувалися щось технічно супер складне, ще раз повторюся, ми тут не говоримо про зброю, про танки і літаки, ми говоримо тут про банальне матеріально-технічне забезпечення, тому закупівлі умовною спортивної школи відрізняються від закупівель Міноборони виключно масштабом. Там треба готувати 200 дітей, а там треба готувати умовно там 200 000 вояків.

Проблеми Міноборони завжди були пов’язані з тим, що чіпати його завжди було політично важко, організаційно складно, незважаючи на те, що в рамках реформи Міноборони ставало все більш цивільним органом. Хоча і досі багато політиків цього не розуміють, що військові в погонах і ті, які воюють планують, малюють стрілочки на карті і стратегії розгрому Росії – це генеральний штаб і Збройні Сили.

В той же час, Міноборони – це власне господарська структура, яка їх забезпечує. У Міноборони завжди домінували генерали з специфічним менталітетом зі специфічним ступенем відсутності ініціативи і з багаторічними напівклановими зв’язками і стосунками, і чіпати їх завжди було важко, тому що це армія.

Юрій: З твого вже доволі великого досвіду в держслужбі і політиці. Яка селекція приводить до такої відсутності ініціативи на горі?

Максим: Це специфіка того, що Міноборони історично, з радянських часів, комплектувалися військовими. Військові, судячи по своїм обов’язкам, вони мають працювати в рамках жорсткої ієрархії і дисципліни, на відміну від умовної IT-компанії, де всі друзі, де горизонтальна структура управління.

В армії ситуації інша. Якщо генерал каже штурмувать, то навіть якщо у лейтенанта є якась дуже особлива думка, він має брати свій взвод і штурмувати. Ця історія йде від бронзового віку і напевно не змінюється ніде в світі. Саме тому керівники Міноборони всюди. Наприклад, Державний секретар з питань оборони в США – це громадянські, цивільні люди, а військові – це військові. У Міноборони з історичних причин домінують саме військові з військовим стилем мислення.

Юлія: В нас був нещодавно твій колишній колега, Роберт. Ми говорили про митницю, а він почав з того, що змінювати керівників – це, як змінювати водіїв на автомобіль, який не їде і що виключно зміна керівництва в цілому майже ніяк ні на що там не впливає. Була дискусія про те, що треба зняти міністра чи як можна всередині інституційно налаштувати, щоб це можна було відслідковувати, бо з одного боку, ну не можна міністр не знати, що в нього відбувається в міністерстві.

Максим: Розіб’ємо це на кілька шарів проблеми. Мається на увазі, що просто зміна керівників без системних реформ, вона не призводить ні до якого результату.

Будь-який державний орган – це велика організація і якщо вона працює за старими лекалами, а на горі просто умовний чесний чи патріотичний керівник нічого не зміниться. якщо казати про систему організації закупівель, то якщо ми кажемо про матеріально-технічне забезпечення Міноборони, або ми кажемо про велику держкомпанію, або ми кажемо про будь-яке інше – Міністерство нічим не відрізняється.

Тобто є стандартні механізми, які треба запроваджувати і які давно розроблені, які описані в підручниках з закупівель.

Є відповідні тренінги і семінари, по яким є коучі і кращі приклади і принаймні 75% шляху не вимагає взагалі ніяких інновацій. Зрозуміло, що далі кожен наступний крок буде даватися трохи складніше. Ми ще знаходимося на тій стадії, коли розмовляти про ці особливості просто трохи смішно, тому да, звичайно мова йде про отримання нормального онлайн-доступу до ситуації з контрактами, платежами, з виконанням плану закупівель.

Я переконаний, що в нинішній системі міністр гарний чи поганий немає ніякого інструментарію, щоб знати про те, де, що і на якому етапі закупівель знаходиться по якій ціні, де є проблеми,  а де проблем немає і за багато років, на жаль, ніхто навіть не спробував механізм, щоб побудувати друге. Зрозуміло є питання централізації закупівель.

Треба багато речей, а що треба закуповувати? От ми кажемо треба закуповувати форму. Яку? Не просто ж штани з якоїсь тканини, якоїсь невідомої ширини і довжини. Воно все має бути описано з одного боку якісно, а з іншого боку так, щоб це не обмежувало конкуренцію. Якщо ви пропишете, що там має бути Multicam, а Multicam – це є зареєстрована торгова марка на специфічний тип камуфляжу, розроблений американською комерційною компанією Cry Prestigio.

Відповідно, будь-який найкращий виробник не може її використати і так само ви маєте мати якісь механізми підтвердження цієї якості, бо одна справа, коли ви просто замовляєте там ці штани і описуєте детально, що вони мають не горіти, вони мають не плавитися, а вони мають витримувати дощ, сніг і так далі. Ви маєте мати якісь механізм перевірки цієї якості і що вас банально не обмануть.

Нарешті останнє – це питання планування, бо знову-таки класична біда Міноборони – це те, що все треба одразу. І в останній момент ми ніколи не очікуємо, що нам треба ніж, ломані бронежилети і т.д.  Зрозуміло, в таких умовах вже треба купувати те, що є, а не те, що треба. Нарешті останнє – це ризик-менеджмент.

Тобто це побудова системи в якій є незалежна функція, яка відділена від власне функції закупівель. Коли люди проводять ті тендери, а інші люди мають можливість моніторити, вибірково перевіряти це, дивитися на якісь ризик індикатори і умовно, якщо в якомусь контракті ціна починає змінюватися, то бити на сполох до того, як буде нанесена шкода чи про це побачить громадськість, чи це буде якимось використано.

Для цього треба побудувати нормальну систему закупівлі і тоді цього не буде, і тоді можна буде забезпечувати найкращі умови, контроль за тим, що навіть, якщо трапляються порушники або помилки, то вони можуть бути вчасно виявлені і на них буде якась реакція і не треба реагувати на людей, які виявляють ці помилками словами «до вас СБУ зараз прийде»

Юрій: Якщо ми вже так почали говорити про продукти. Ти розбирався детальніше і жахаєшся цим цінам, а потім починаєш трошки вникати і розумієш, що є там встановлена межа вартості харчування для одного військовослужбовця на день. Це було в 2022 році 120 грн, зараз 2023-му 145. Тобто проіндексували на інфляцію.

Я думаю ні в кого немає сумнівів, що Міноборони, як і в інших відомствах, там корупція є, тому я так буду зразу говорити що по дефолту ми вважаємо, що намагаються вкрасти або десь просто неефективно використати кошти.

В чому може бути суть схеми? В чому основна проблема? Тобто ми розуміємо, що можна там вкрасти всі 145 грн, але ну зрозуміло, що це викличе зразу серйозне обурення, тому що хлопці потребують їсти. Якщо вони не їдять, вони зрештою будуть говорити, писати і обурюватися. Що насправді з цим харчуванням, котре займає 2% від всіх видатків Міноборони.

Максим:  Ти досить оптимістична людина, яка вважає, що зі 145 грн багато-багато не вкрадеш. Я багато зловживань розслідував, але насправді проблема із закупівлями харчування в Міноборони тягнеться вже десятки років і це дуже якісно, з поганого сенсу слова, побудована історія, бо вона почалась тоді, коли за часів Януковича Міноборони відмовилася від закупівель продуктів і багато чого позбулися. Кухонь і обладнання, яке необхідне для зберігання і приготування продуктів, і перейшло на закупівлю послуги з харчування на аутсорси.

Взагалі, це звучить прогресивно і навіть вірогідно правильно, і звичайно солдати не мають витрачати свій час на те аби чистити картоплю. А мають тренуватися воювати і так далі.

Але це відбулося в такий спосіб, коли красивим словом аутсорсінг передали приватизацію і створення специфічної монополії в цій сфері, тому що за умови, коли ви постачаєте не конкретну картоплю, чи яйця, чи рибу, чи консерви, ви маєте забезпечувати зберігання і приготування цих продуктів. То це супер-супер обмежує ринок і продавців картоплі.

Враховуючи традиційну закритість військової системи, там немає якось облогурів, там немає цих викривачів,  то навряд чи хтось буде прям отак от сильно-сильно скаржитися. Там не прийнято критикувати керівництво.

Я тобі більше навіть скажу. Якщо ми візьмемо якусь велику інертну систему, типу металургійного заводу, коли люди намагаються навести порядок в харчування, вони стикаються з тим, що насправді в цьому не зацікавлені ті, хто займається цим харчуванням локально.

Навіть якщо ти ззовні аутсорсинг, котрий постачає це, все одно в тебе є місцеві і профспілки, яким відстёгують, і котрі теж починають казати, що як тільки ти починаєш наводити порядок, вони починають прощатися і казати, що цей постачальник справжній «гівно».

В Міноборони історично було чотири постачальники, які фактично в різних комбінаціях ділили між собою цей ринок харчування. Звичайно, вони періодично реєстрували нові юридичні особи. Були якісь скандали. Мені важко навіть згадати профільного заступника з закупівель Міноборони, який пішов без кримінальної справи і арешту, обшуків.

Юрій: Можеш згадати когось, хто зрештою отримав строк ?

Максим: Ну звичайно ні. Ми дуже демократична країна. Це якийсь один пласт, який просто пояснює про те, що це величезна проблема і без зміни дизайну самих закупівель завжди буде обмежена конкуренція і завжди буде критичний ризик в цій сфері.

Якщо ж казати про конкретну історію, то ми маємо ситуацію, коли військові частини на основі певної там програми, в якій формуються меню харчування, вони мають сформувати на кожен день це меню, виходячи із двох обмежень. Має бути не менше ніж 3000 калорій  і не можна перевищити ось цю е-е оцей ліміт в 140 грн і тут починається ж найцікавіше, що ці 3000 калорій можна набрати авокадо і червоною рибою. А можна набрати картоплею, олією і яйцями.

Ну більше того, ми чудово розуміємо, що в українських реаліях авокадо і червону рибу – те, що там не дуже в середньому замовляють, тим більше в умовах повномасштабної війни, а от картоплі, хліба, капусти, яєць замовляють багато. Вони йдуть в ті чи інші набори.

Майже в кожне блюдо, коли ви завищуєте ціни на оці конкретні суперходові, супер широко вживані товари, то ви можете перерозподілити ці 140 грн на бік найдешевших калорій і відповідно мати на цьому. І ось ця червона риба і авокадо в ньому це для того, щоб виграти цей умовний тендер, якщо на ньому раптом прийде.

Сільпо чи Епіцентр раптом вирішить зайти на цей ринок –  тоді ви робите дуже просто. У нас же тим якби ціна цього каталогу осереднена, тому ви кажете, що червона риба, яку не будуть замовляти коштує 1 грн за кілограм, а яйця коштують 17 за штуку. В середньому виходить прекрасна ціна, а по факту виходить дуже здорова націнка на конкретний товар, тому ось це проблема, яка вилізла у публічний простір прямо зараз.

Я б також хотів підкреслити проблеми цієї схеми, які не стосуються тільки цін. Ми все обговорюємо про те, що армія переплачує і солдати вірогідно не отримують якісного харчування, а отримують харчування дуже просте і компенсують це частково з двох джерел.

Це питання, яке підняв Юрій: «Чому немає скарг?» По-перше, з початком повномасштабного вторгнення грошове забезпечення для більшості військових пристойно зросло і тому вони можуть дозволити собі купити зайву палку ковбасу.

По-друге, існують волонтери і міжнародна гуманітарна допомога, сухпайки, які постачають на фронт, які дозволяють це частково нівелювати.

Я не хочу сказати, що в армії харчування жахливе. Це не так. Мені відомо від моїх друзів і колег, які і на фронті, і десь в тилових частинах, але воно могло б просто банально бути кращим, але це одна історія – історія з цінами з цим набором продуктового кошика, а друга історія, яка мене особисто, як людину дотичну до закупівель, хвилює набагато більше – це ризики постачальників.

Є компанії, зареєстрована ледь не вчора без якихось активів, з персоналом, який явно виглядає недостатнім для того аби забезпечувати логістику постачання бухоблік казначейські операції і так далі. Ця компанія отримує контракт на 13 млрд грн. Це в кілька разів більше ніж всі збори «Повернись живим» за минулий рік. Що буде, якщо завтра ця компанія збанкрутує? Вона не зможе виконати цю угоду або станеться щось погане або щось трапиться з власниками або вони можуть виявитися і зрадниками.

Це величезні ризики після чого ситуація, з практики, відповідальна посадова особа прийде на бюджетний комітет, скаже «Все пропало», «да вийшла помилочка, але ж ну але ж не можна залишити солдат без харчування, тому будь ласочка давайте щось робити».

Сам формат контракту – це постачання раз на тиждень, а оплата через 30 днів. Фактично це означає, що будь-які потенційний постачальник має заходити в цю історію, інвестуючі туди сотні мільйонів гривень, які постійно будуть завислі і будучи постійно залежним від Міноборони в контексті якихось специфічних стосунків з керівництвом.

Це точно не ринкові умови роботи і це точно умови, які як мінімум не дозволять отримати найкращого постачальника, тобто, якщо ви хочете питання «Чого Сільпо, Ашан, Метро не приходять на ці тендери?», то це одна з основних причин.

Ну і якогось раціонального обґрунтування цьому також досить мало. Я б не хотів зводити проблему до провини конкретної людини, бо це не конструктивно, бо мене цікавить не стільки, якби пошук винних, а скільки цікавить те аби зменшити ризики в постачання харчування для військових і покращити якість цього харчування.

Поки ще раз кажу побороти ось ці проблеми особливо коли ви їх не визнаєте. А ви розповідаєте, що до вас СБУ прийде і це найкращий постачальник, а це – технічна помилка. А , до речі, людину, яка за це відповідала ми звільнили ще в грудні. А ,до речі, ми зберемо антикорупційну громадську раду, яка буде аналізувати якісь майбутній закупівлі.

А, до речі, чого ми маємо показувати ціни цих закупівель навіть народним депутатам з допуском до держтаємниці. Це залишає особисто в мене такий дивний присмак стосовно бажання і готовності, і вміння реформувати цю систему.

Юлія: Чи ти знаєш, що є успішні практики в якихось міністерствах чи теж підприємствах от такої функції внутрішнього контролю? Для мене був дуже цікавим досвід Польщі, що виявляється вони також довгий шлях пройшли стосовно навчання замовників у себе в країні, коли до них йшли гроші ЄС на етапі вступу, тому що вони просто також не могли їми нормального оперувати. Це те, що і нас чекає довгий період часу, але оця частина з таким внутрішнім контролем десь побудована успішно і працює. Чи є якісь приклади?

Максим:  Я почав з того, що я не вважаю, що це там просто і взагалі прикра історія.

Для людей, які займаються закупівлями особливо знають щось про закупівлі Міноборони – це прямо не новина. Тобто всі ці ризики і проблеми були відомі завжди і там якесь перетягування канату відбувалося навіть не роками, а десятиріччя.

І я б скоріше розглядав це, як можливість спробувати навести порядок. Я б розглядав це, як можливість для громадянського суспільства все-таки вплинути на цю ситуацію і не спустити її на тормозах і я зараз говорю не про персоналії, не про конкретного міністра чи заступника міністра, а в першу чергу про те, що треба будувати нормальну систему закупівель, інакше такі скандали будуть постійними і інакше, якщо ви думаєте, що ви убезпечите себе, просто засекретивши ці закупівлі в Україні, яка пройшла два майдани, яка має величезну антикорупційну спільноту і в якій люди не готові миритися з несправедливістю, – величезна помилка.

Давайте зробимо правильно, тим більше, що всі можливості для цього є і донори готові підтримати цю ситуацію, і навіть успішні приклади ,у цього в тому числі, і в Україні є. Які?  Можуть бути ці успішні приклади, де є суттєвий прогрес з реформою закупівель: в деяких державних компанійях, Укрпошта, Укрзалізниця. Я бачу там суттєві покращення.

Великі роботи по покращенню закупівель було зроблені в Національному банку України. Були певні зміни і можливо не доведені до кінця, але тим не менше це цікавий успішний досвід в укргазвидобуванні, тобто таких прикладів можна набрати.

Насправді я навіть не згадую там медичні закупівлі і ДП мзу, яке централізувало ці закупівлі і, незважаючи на весь спротив і супер активну протидію багатьох міністрів, змогло добиватися цін нижчих, ніж коли

самі ліки купували міжнародні організації, тобто ще раз українці, побудувавши систему закупівель на основі прозоро і на основі нормальних логічних бізнес-практик в закупівлях, купували і купують краще ніж міжнародні організації. Це має позбавляти нас якогось комплексу меншовартості, а з іншого боку, показувати, що якщо є бажання, то все можливо.

Так, це нелегко, так, це вимагає змін, це вимагає нових людей, нових систем, інколи нових IT-систем, але врешті результат точно цього вартий і зекономлені кошти можна пустити на щось інше корисне.

Можна позбавитися корупційних ризиків, можна позбавитися ризиків з самим постачанням, можна мати прогнозований ритм поставок і не бігати як скажена білка. І останнє, можна забезпечити також додатковий ринок для українських виробників, тому що, коли ти даєш їм прогнозовану ситуацію, коли ти даєш їм нормальні умови оплати, а не дивні історії з передплатами чи їх відсутністю, то можна розвивати національне виробництво, тому що це трохи дивна ситуація, коли Україна не може забезпечити себе формою для військових.

Це навіть питання не тільки дивне, це просто якось питання банального престижу, тобто українські компанії шиють чи форму для армії країн НАТО, але не можуть пошити для українців.

Юлія: На цій оптимістичні ноті ми будемо завершувати, тому що в нас таймінг. А я дуже хочу і прагну або ми нашу увагу все-таки довели до кінця, тому що дійсно це має там стати прикладом, коли історія завершиться не просто в Фейсбуці, а можливо все-таки реформою закупівель в оборонній сфері і тепер після цього випуску точно стало зрозуміло, що насправді темних плям там немає, треба просто робити те, що добре робили в інших не менш складних системах, а в деяких навіть краще ніж міжнародний досвід.

З нами був Максим Нефьодов, виконавчий директор громадської організації «Технології прогресу», також депутат Київради і, якщо є якісь теми, які ви хочете обговорити в нашому випуску, пишіть Юрію. Дякуємо громадське радіо за те, що нас випускаєте, монтуєте і промотуєте далі. До побачення. Ви слухали «Що з економікою?» на Громадському радіо.