fbpx

Як Україні покращити макропрогнозування та його зв’язок із бюджетним процесом

Як Україні покращити макропрогнозування та його зв’язок із бюджетним процесом Завантажити Як Україні покращити макропрогнозування та його зв’язок із бюджетним процесом (1.76 MB)
Макропрогнозування 21.12 Завантажити Макропрогнозування 21.12 (1.16 MB)

Макростабільність в Україні залежить від фіскальної стійкості, а та, своєю чергою, від якісного макроекономічного прогнозування. Наразі макропрогноз, який використовується для побудови бюджету на наступний рік, Кабінет Міністрів приймає на базі не лише технократичного підходу до прогнозування, а й з врахуванням політичних факторів, а сам процес його узгодження та затвердження є занадто зарегульованим. Через політичний вплив на прогнозні показники в Україні системно роздувається дохідна частина бюджету.

Більш розвинені країни адаптували гнучкіші практики макропрогнозування та інтеграції прогнозів у бюджет. Це дозволило їм підвищити ефективність державних фінансів, утримувати під контролем бюджетні дефіцити.

Ми проаналізували міжнародний досвід і законодавчу базу України, що регулює систему прогнозування, та провели 6 глибинних інтерв’ю з експертами в сфері макропрогнозування. У результаті аналізу ми виявили такі основні проблеми:

  1. На складання макропрогнозу впливають політики, виходячи з власних інтересів. Прогнозні показники мають на різних етапах формально узгоджуватися з іншими співвиконавцями прогнозу, і ті мають важелі політичного впливу, а МЕРТ не повністю відповідає за кінцевий результат. Таким чином, політики мають стимул та можливість закласти додатковий, не обов’язково реалістичний, ресурс у бюджеті. Роздуті доходи дають політикам можливість закладати більші видатки. Коли реальність не відповідає прогнозу, фіскальна і макроекономічна стабільність в країні порушується.
  2. Ухвалення макроекономічного прогнозу дуже зарегульоване. Узгодження прогнозу із різними державними відомствами може сповільнювати процес. Розробка прогнозу має бути чисто технічною процедурою, без втручання інших органів виконавчої влади чи політиків, окрім міністерства чи агенції, що безпосередньо має повноваження та модельний апарат для розробки прогнозу. Єдиний етап, на якому прогноз має залежати від інших органів, це момент закладення припущень по МЗП (мінімальній заробітній платі), прожитковому мінімуму та посадовому окладу першого тарифного розряду (які не прогнозуються, а встановлюються законодавчо). Решта показників може визначатися в рамках консультацій з іншими органами та інституціями, але не потребувати узгодження з ними.
  3. Контрагенти не дотримуються законодавства та невчасно подають засадничі показники, що лежать в основі обрахунків макроекономічного прогнозу. Мається на увазі, що показники, які МЕРТ має брати за основу у прогнозі та які затверджуються на законодавчому рівні, ухвалюють пізніше, ніж це дозволено законом. Відбувається порушення законодавства, яке регламентує терміни внесення змін, а саме Податкового та Бюджетного кодексів. Порушення цих норм є систематичним.
  4. Прогноз потрібно офіційно затверджувати через постанову Кабміну. В ідеалі макроекономічний прогноз не повинен затверджуватися та узгоджуватися з будь-якими державними органами. В Україні Кабінет Міністрів обов’язково має узгоджувати прогноз та публікувати його окремою постановою. Це також призводить до політизації, як і наявність співвиконавців, окрім МЕРТу. Розробка макроекономічного прогнозу має бути цілком технічною процедурою, базуватися на математичних моделях та актуальних даних і бути повністю сконцентрованою в одному органі. Політичний вплив, а тим паче нормативне затвердження не має бути частиною цього процесу.

Що робити, щоб вирішити ці проблеми?

  • Зробити складання макроекономічного прогнозу абсолютно технічним завданням, що буде виконуватися незалежно. Слід скасувати узгодження макропрогнозу між відомствами. МЕРТ має лише отримувати офіційні показники щодо мінімальної заробітної плати, прожиткового мінімуму та ін., які встановлюються нормативно та відповідають очікуваним змінам державної політики на наступний рік. Потрібно скасувати погодження прогнозу Кабінетом Міністрів, оскільки це заполітизовує та розтягує процес в часі. Розробка макроекономічного прогнозу має бути виключно технічною процедурою. При цьому МЕРТ може проводити неофіційні консультації з іншими відомствами, проте вимога погодження показників має бути відмінена.
  • Має наставати відповідальність за порушення бюджетного та податкового законодавства щодо несвоєчасності прийняття змін до Податкового кодексу чи закладення нормативів щодо соціальних стандартів пізніше зазначеного терміну. Проте, зважаючи на слабкість правоохоронних органів, часом особливі обставини та розпорошення відповідальності, більш дієвим вирішенням може бути публічне своєчасне висвітлення цієї проблеми та вплив на рішення через засоби масової інформації, як це переважно роблять незалежні фіскальні органи у розвинених країнах.
  • Слід створити незалежний фіскальний орган – фіскальну раду. Не обов’язково, щоб він створював прогнози, проте він має аналізувати макроекономічний прогноз та фіскальну ситуацію в країні та надавати рекомендації щодо їхнього покращення, і ці рекомендації мають братися до уваги. Бюджет цього органу не повинен залежати від політичних рішень, що забезпечить незалежність його висновків. Альтернативою фіскальній раді може бути утворення експертної групи для оцінки макроекономічного прогнозу на тендерних умовах, як це відбувається у Німеччині при розробці спільного макроекономічного прогнозу. Фінансування цієї експертної групи на перших етапах можна здійснити за рахунок міжнародних грантів.
  • Восени, під час розгляду бюджету у Верховній Раді, потрібно враховувати оновлені макроекономічні показники. Якщо скасувати офіційне узгодження показників між відомствами та зробити розробку макропрогнозу суто технічною процедурою, за яку відповідає МЕРТ, то складання макропрогнозу та оновлення на його базі показників бюджету не забере багато часу, а зміни до бюджету між читаннями не є чимось радикально новим для України.

Дослідження представлено в межах проєкту German Ukrainian Researchers Network (GURN), що реалізується за фінансової підтримки Міністерства закордонних справ Німеччини. Проєкт здійснюється за ініціативи Інституту європейської політики (Берлін) спільно з Фондом «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва, Центром «Нова Європа» та think twice UA. Зміст матеріалу є винятковою відповідальністю Центру економічної стратегії і не обов’язково відображає погляди Міністерства закордонних справ Німеччини.

X