fbpx

Що робити Києву з комунальними підприємствами?

15 Червня 2021
Поділитись
Аналітична записка щодо київських КП Завантажити Аналітична записка щодо київських КП (1.91 MB)
Презентація дослідження щодо київських КП Завантажити Презентація дослідження щодо київських КП (1.38 MB)
Пресреліз по дослідженню київських КП Завантажити Пресреліз по дослідженню київських КП (251.49 KB)

Київ – найзаможніше та найбільше місто України, тому витрачає на комунальні підприємства значно більше бюджетних коштів, ніж інші міста. В 2020 році орієнтовна сума доходів КП Києва, яку вони отримали, виконуючи бюджетні замовлення, становила 5 млрд грн.

На фінансування капітальних інвестицій через КП Києва витрачено 10,6 млрд грн, що становить 18,33% від обсягу виконаного за видатками бюджету Києва. Але 90% з цих 10,6 млрд було витрачено на 15 КП, серед яких як суспільно важливі КП – Київзеленбуд, Київпастранс, Київтеплоенерго, так і КП, що виконують функцію замовника на будівельні та інші роботи – через них кошти проходять «транзитом» і розподіляються між підрядниками.

Станом на кінець 2020 року в Києві існує 128 діючих комерційних КП. Більшість з них є прибутковими, але ефективними їх назвати не можна, оскільки їх прибутки є дуже малими порівняно з ресурсами, задіяними для отримання цих прибутків.

Додатково місто володіє часткою в 22 товариствах, в тому числі ПрАТ «Холдингова компанія “Київміськбуд”», ПрАТ «Київспецтранс», ПрАТ «Акціонерна компанія “Київводоканал”», АТ «Київгаз», ПрАТ «Компанія “Київенергохолдинг”» (яка володіє частками в інших міських товариствах).

До цього дослідження економісти ЦЕС розробили дашборд з даними 128 діючих комунальних комерційних підприємств Києва за 2017-2020 роки.

Проблеми київських КП

Наявність КП, що діють у невластивих секторах. Обґрунтуванням комунальної власності теоретично є наявність «провалів ринку» – коли підприємство є природною монополією або задовольняє суспільний інтерес, який не може задовольнити ринок. Натомість в Києві діє принаймні 43 КП, що надають послуги у сферах, де наявні приватні компанії. Зокрема, районні автотранспортні підприємства, окремі КП сфери ЗМІ, культури і спорту; більшість інвестиційних і будівельних компаній; сервісні компанії районного підпорядкування; ринки: КП шкільного харчування; КП “Фармація”; а також КП структури Київавтодору, які не є балансоутримувачами доріг. Ще 18 КП виконують певні адміністративні функції виконавчого органу влади: в тому числі 3 іміджевих (наприклад, Київське інвестиційне агентство), окремі КП що здійснюють функцію замовника, 5 сервісних КП (ЦОДР, Київреклама, Київекспертиза тощо), а також 4 КП, що організують ярмарки.

Нестійкий фінансовий стан. Комунальні підприємства міста Києва – низькорентабельні і не можуть забезпечити себе власними доходами, потребуючи регулярних дотацій з міського бюджету та/ або виконуючи замовлення міської влади. Лише  у 12 зі 128 проаналізованих КП рентабельність активів перевищує 3%.

Лише одне КП з Топ-15-ти одержувачів бюджетних коштів має високий рівень рентабельності, як в 2020 році, так і в попередні роки – КП “Київкомунсервіс”. Решта з них або є збитковими (КП “Київпастранс”, КП “Київський метрополітен”, які ще є отримувачами великих дотацій на забезпечення беззбитковості), або мають майже нульову рентабельність. Найвищий абсолютний збиток мало КП “Київський метрополітен” (більше 1 млрд грн), проте його відносний рівень збитковості не є критичним (-2,3%).

Більшість КП за звітністю є прибутковими (100 КП в 2020 році), проте у фінансовій звітності більшості з них ми бачимо завеликі суми операційного збитку, який потім перекривається іншими доходами – так КП виходить на невеликий прибуток. Проте якщо в приватному секторі така ситуація могла б свідчити про проблеми з основною діяльністю, то для комунальних підприємств причиною великих операційних збитків часто є сума амортизації, нарахована на безоплатно отримане від КМДА майно і додана до операційних витрат. Ця ж сума амортизації відповідно до правил обліку відображається і в інших доходах і таким чином на прибуток не впливає.

Недоліком такої політики є те, що не створюючи вимог і стимулів для КП збільшувати прибутковість і  нарощувати рівень самофінансування, влада фактично бере на себе (на бюджет) задоволення капітальних потреб КП зараз і в майбутньому. А в умовах нестачі бюджетного фінансування комунальні підприємства мають ризик його недоотримати.

Недостатня комунікація з клієнтами, постачальниками і засновником. З проаналізованих 128 КП, близько половини (63) не мають веб-сайту. Оновлюють інформацію на власному сайті лише 44 підприємства (34% від проаналізованих КП на час дослідження мали на сайті інформацію не старіше 3 місяців). Хоча КП централізовано оприлюднюють фінансову звітність на порталі «Київаудит», відсутній механізм публічного стандартизованого звітування керівників КП та публічної оцінки виконання фінансових та нефінансових КРІ, окрім засідань балансової комісії два рази на рік і оцінювання керівника за шкалою «задовільно/незадовільно».

Недостатня ефективність закупівель. При тому, що комунальні підприємства оперують, по суті, грошима міста, не всі роблять це прозоро. Не всі підприємства використовують Prozorro для здійснення закупівель – оскільки не вважають себе замовниками в розумінні закону.

Щобільше, навіть ті, хто користується Prozorro, потребують додаткового навчання або зовнішнього контролю. Наприклад, КП “Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва” намагалося закуповувати товари та послуги на основі критерію «місцевої локалізації», вписавши його у 101 тендер. При цьому рішення про застосування цього критерію було прийнято КМР лише в першому читанні в липні 2020 р., але відразу заблоковано Антимонопольним комітетом – і, по суті, не вступило в дію.

Одні з найбільших КП Києва – КП «Київпастранс» та КП «Київтеплоенерго» протягом 2018-2020 рр. мали один з найвищих серед проаналізованих КП відсоток закупівель із висновками Держаудитслужби про наявність порушень.

Окремі КП формально конкурують на тендерах, але фактично є основними постачальниками товарів чи послуг бюджетним установам, які могли б закупити їх в приватних компаній. Наприклад, заради перемоги районних КП шкільного харчування на тендерах, РДА йдуть і на включення дискримінаційних умов до документації, і на відхилення інших пропозицій, і на відміну торгів. Формально прибуткове КП «Фармація» забезпечує значну частку доходів завдяки закупівлям комунальних лікарень.

Серед ТОП-15 КП за об’ємами фінансування з бюджету лише три (КП «Київський метрополітен», КП «Київбудреконструкція» та КП «Житлоінвестбуд-УКБ») протягом 2018-2020 рр. мали кращий, ніж в середньому в Prozorro загальний результат ефективності закупівель. Найгірші результати продемонструвало КП «Київкомунсервіс».

Ризики корупції. Київські комунальні підприємства мають погану репутацію, адже регулярно фігурують у журналістських розслідуваннях та кримінальних справах про корупцію. Серед 128 КП, діяльність яких досліджувалася, за останні 4 роки 79 стали фігурантами публікацій, а 61 були фігурантами судових справ (кримінальне судочинство). Кейси, в основному, стосуються порушень у сфері закупівельної діяльності та виявлення схем розтрати і привласнення коштів громади. Лише 25 КП провели хоч якусь роботу з визначення та мінімізації корупційних ризиків у своїй діяльності.

Реакцією на зловживання достатньо результативно займається Київаудит (Департамент внутрішнього фінансового контролю і аудиту): за результатами проведених аудитів (у тому числі і діяльності КП) у 2018 році було виявлено фінансових порушень на загальну суму 445,3 млн грн, у 2019 році – 2,3 млрд грн, у 2020 році – 274,8 млн грн. Але, з огляду на значну кількість КП, департамент не має достатньої спроможності для відповідного контролю: з 2018 року аудит було проведено лише на 25 КП.

Недосконала система призначення і звітування керівників, Близько третини комунальних підприємств, діяльність яких досліджувалася, за останні 4 роки змінювали директорів два чи більше разів. Причинами такої ситуації можуть бути як корупційні скандали, так і інші обставини. В будь-якому разі, це погано впливає на стабільність роботи і розвиток підприємств.

У 24 КП упродовж останніх 4 років довгий час керівниками були виконуючі обов’язки, а такі значущі КП, як «Інформатика», «Київзеленбуд» чи «Київтранспарксервіс», упродовж 2017-2020 рр. не мали повноцінного керівника більше 2,5 років. Така ситуація несе ризики невідповідності керівника займаній посаді, опортуністичної поведінки та відсутності прийняття стратегічних рішень щодо підприємства на користь короткострокових.

Затягнута реформа корпоративного управління. Київська міська рада та КМДА з жовтня 2016 року намагаються запровадити механізм наглядових рад у найбільших комунальних підприємствах міста. Станом на квітень 2021 року ухвалені рамкові рішення та формально утворено наглядову раду лише в КП «Київтеплоенерго» (проте незалежні члени не обрані). Київські підприємства в муніципальній власності управляються не за керівними принципами ОЕСР, а в ручному режимі. В останні роки не здійснюється і приватизація конкурентних КП.

Рекомендації КМР і КМДА

Заходи, які ми рекомендуємо в результаті дослідження, можна розділити настратегічні і тактичні (короткострокові).

Стратегічні заходи повинні бути спрямовані на зменшення портфелю КП у власності міста та на приведення управління тими компаніями, які залишаться, у відповідність до Керівних принципів управління державними підприємствами ОЕСР (корпоратизація та реформа корпоративного управління).

Прийняти міську політику власності і регулярно переглядати її. Якщо міська влада прагне ефективно управляти міськими активами, вона має (на виконання Стратегії розвитку міста Києва до 2025 року та законодавства, що зобов’язує місцеві органи влади розвивати конкуренцію) розробити і затвердити міську політику власності у комунальному секторі економіки та індивідуальні політики власності для кожного КП. Політика власності має містити чіткі вимоги до галузі, цілей і функцій кожного КП, яке залишається у власності міста.

На основі політики власності міста провести «тріаж». Постійна комісія з питань власності і відповідні департаменти КМДА мають спільно з незалежними експертами розподілити міські КП за групами в залежності від того, чи потрібні вони у комунальній власності та в якій організаційно-правовій формі. Варто сформувати стратегічне бачення портфеля підприємств у муніципальній власності, який би складався з невеликої кількості спроможних акціонерних товариств в окремих сферах (природні монополії і послуги загального економічного інтересу).

Максимально приватизувати КП і пакети акцій товариств, що діють на конкурентних ринках (в тому числі прибуткові, а не лише проблемні) та не засновувати нові. За оцінками, мінімум 50 комерційних КП в різних сферах працюють на висококонкурентних ринках.

Провести реорганізацію тих КП, які виконують адміністративні функції, дублюють функції одне одного та корпоратизацію структур КК «Київавтодор» та КО «Київзеленбуд» з публікацією консолідованої фінансової звітності.

Залучити механізми публічно-приватного партнерства або створити дієві наглядові ради на тих підприємствах, що є природними монополіями або надають послуги загального економічного інтересу. Зокрема, рекомендується внести комплексні зміни в рішення Київради від 19 грудня 2019 року №495/8068 “Про деякі питання управління підприємствами, які належать до комунальної власності територіальної громади міста Києва”: наділити наглядові ради реальними повноваженнями з призначення керівників КП і АТ у власності міста, запровадити прозорі і детальні практики обрання незалежних членів наглядових рад та встановити вимоги до їх кваліфікації тощо.

Тактичні заходи мають на меті покращити керованість портфелем комунальних підприємств з боку засновника, створити умови для підвищення рівня ефективності існуючих КП та їх підзвітності міській владі і громадянам.

Підвищення ефективності закупівель. Організувати системну роботу з учасниками ринку та вживати заходи  для залучення до участі в закупівлях КП  якомога більшої кількості учасників. Такими заходами можуть бути попередні ринкові консультації з учасниками ринку та запрошення їх до участі в процедурах закупівлі. Тому доцільною є розробка та затвердження Київською міською радою положення про проведення  попередніх ринкових консультацій та запровадження керівниками КП практики їх проведення.

Київській міській раді не варто приймати рішень, що можуть бути пізніше визнані дискримінаційними щодо потенційних учасників процедур публічних закупівель.

Оптимізація бюджетного фінансування. Міській владі варто запровадити розрахунок економічного ефекту від всіх бюджетних асигнувань в КП, і приймати рішення щодо виділення коштів комунальним підприємствам ґрунтуючись на показниках економічного ефекту. Варто розглядати можливість банківського кредитування замість отримання бюджетного фінансування. Також варто позбутися зайвого майна або використовувати все наявне майно для отримання доходу.

Посилення інструментів запобігання  корупції. Потрібно внести зміни в Антикорупційні програми підприємств, враховуючи інформацію про вже виявлені корупційні правопорушення (завищення вартості робіт, невідповідність фактично виконаних робіт актам приймання передачі, укладення фіктивних договорів з метою виведення коштів з підприємства та їх подальшого привласнення, чисельні маніпуляції з тендерними процедурами, вимагання хабарів тощо). Для фактичної протидії корупції варто посилити спроможність «Київаудиту» з виявлення зловживань. Регулярна публікація всіх наявних даних щодо КП та керівників та їх щорічних звітів, в т.ч. у форматі відкритих даних, дозволять залучити громадську експертизу до неупередженого аналізу управлінських рішень.

Вдосконалення системи призначень директорів. Рекомендовано розробити чітку прозору процедури відхилення кандидатів або прибрати з Положення про конкурсний відбір кандидатур на посади керівників суб’єктів господарювання комунального сектора економіки в місті Києві пункт про можливість відхилення міським головою обох кандидатів, запропонованих комісією.

Публічне звітування і КРІ для керівників. Варто запровадити обов’язок публікувати щорічний звіт про діяльність керівників КП за чіткою структурою; практику публічного звітування керівників; надавати оцінку їх діяльності на основі визначених наперед публічних КРІ.  Для керівників природних монополій та КП, що виконують соціальну функцію, в якості КРІ необхідно запровадити показники рентабельності за витратами, окупності капіталовкладень, показники платоспроможності, оборотності активів,  разом з натуральними показниками. Також систему КРІ варто прив’язати до показників ефективності закупівель.

Вдосконалення управління КП «Київтеплоенерго». Компанія має отримати професійну наглядову раду та інші елементи корпоративного управління відповідно до Керівних принципів ОЕСР задля подальшого успішного залучення інвестицій та продовження співпраці з міжнародними фінансовими організаціями.

 

 

X