Як витрачати 90% коштів на дороги без контролю?

2 Липня 2020
Поділитись

У нас сьогодні в студії Святослав Абрамов – це виконавчий директор ініціативи з прозорості інфраструктури CoST. Це корисна ініціатива, яка слідкує за тим, аби будівництво доріг у нашій країні було прозорим і підзвітним. Тож сьогодні ми поговоримо про якість і прозорість будівництва доріг та плани стосовно “зшивання” країни дорогами. Також зачепимо питання, наскільки реалістичні дорожні роботи цього року?

Зрештою, основне питання: наскільки ця велика, рекордна сума коштів, яка йде на дороги виправдана? Тому що ми нещодавно говорили з менеджментом Укрзалізниці щодо того, що мультиплікатор інвестицій в залізну дорогу дуже великий у порівнянні з автодорогами. Такий пріоритет в уряду на часі? І що він дасть українцям?

Святослав Абрамов:
– Я у своїй практиці не зустрічав ще такого дослідження, яке б чітко показало ефективність цих інвестицій. Кажуть про багато версій, найпопулярніша з яких свідчить, що кожна гривня, вкладена в дорожню мережу дає 4 гривні ефекту. У наших умовах це досить оптимістично, як мені здається, бо переважна мережа доріг України побудована в радянські часи, у 70-80 роки. Якщо говорити про обсяги мережі – це 120 тисяч км доріг місцевого значення і близько 47 тис. км доріг державного значення. І в межах населених пунктів ще є понад 260 тисяч, у сумі – 430 тисяч км доріг.
Мережа у нас велика, навіть у порівнянні з Європою, а фінансування в неї не направлялися на потрібному рівні десятиріччями. Ще один важливий фактор: оскільки дороги були масово збудовані за певних ще радянських норм, то мають відповідний рівень міцності. Те навантаження, яке вони можуть витримати. З того часу змінилися у 2008 році нормативи, ДБН, крім цього, збільшилося навантаження, змінилася техніка.

А велика частина мережі доріг просто не передбачена для сучасного навантаження.
З 2008-го, коли змінилися ці нормативи, мережа не відновлювалася масово капітальним ремонтом. А капітальний ремонт – це вид ремонту, за якого підвищується міцність автомобільної дороги відповідно до нормативів. Це не проводилася роками, і коли зрештою почало відновлюватися фінансування дорожньої галузі в 16-19 роках понад 50% (а у 17-му році близько 90%) угод укладалися на поточно-середній ремонт доріг, який не передбачає підвищення міцності.

Такий вид робіт ніде у світі більше не існує, він був придуманий для того, щоб проводити роботи швидко і без потрібно контролю. Бо при капітальному ремонті будівництво реконструкції передбачає залучення ДАБІ (Державна архітектурно-будівельна інспекція України, втім зараз вже створюються нові структури) для прийняття робіт. А поточний середній ремонт не вимагає обов’язкового виконання проєктної документації, при ньому не обов’язково здійснювати технічний нагляд. Тобто контролю мінімум, коштів закладається максимум, а на виході яма через рік залишається.
І це не завжди з вини підрядника, чи від поганої якості виконання робіт, ще одна проблема – це відсутність нормальної проєктної документації. Коли на ділянці провели ремонт, виконали кошторисну документацію, але не врахували якийсь фактор, який має бути передбачений при якісному виконанні роботи, і при залученні інженера технічного нагляду (як наприклад розташування підземних вод).
Це все не робилися, на виході кошти витратили, а потім навіть не мають підстав, щоб пред’явити претензію підряднику.

Ведучі:
Як взагалі визначається пріоритетність, що ремонтувати?
Бо я дуже часто бачу, коли є дуже класна дорога, і її починають заново перекладати, тому що воно недостатньо порочна.
А в цей час десь взагалі не було дороги і її не поспішають прокладати. Люди, які читають новини про те, що виділили рекордну суму коштів думають, що в них нарешті побудують дорогу. І хотілося, щоб виділені державою кошти, потрапили до малого та середнього бізнесу, підтримали місцеву економіку. Хто отримає ці кошти? Наскільки взагалі є прозора можливість податися на тендер? Наскільки там багато вимог? І де будуть ремонтувати насправді?

– Є таке поняття “переліки об’єктів ремонту”. Тобто це об’єкти, які обираються і потім перетворюються на закупівлі на ProZorro і потім виконуються. Є державна цільова економічна програма розвитку мережі автомобільних доріг державного значення 2018-2022, розроблена Укравтодором 5-річна програма, яка має певну пріоритетність об’єктів, і мала б мати певну аргументацію і таке інше. Досить титанічна робота була проведена, щоб цю програму зробити. Єдине, що десь до 19-го року, програма все одно ігнорувалися, бо народні депутати під час обговорення створення бюджету, вони просто додавали правки.
Якщо розповідати про процедуру, то:
У нас є державна програма, відповідно до якої служба автомобільних доріг є в кожній області – це такі територіальні підрозділи Укравтодору, які виступають замовниками в кожній області. Вони подають перелік на узгодження Укравтодору на відповідний рік.
Отже, нехай Укравтодор і міністерство погодило, далі він виноситься на Кабмін, постанова Кабміну затверджує цей перелік. Тобто це вже підстава для того, щоб проводити закупівлі.
Але був такий нюанс, коли у 2017 чи 18 році, адже цей перелік окрім Кабміну ще мав затверджуватися Комітетом Верховної Ради з питань бюджету. На щастя, зараз цього немає.
Тобто є програма, відповідно до неї річний план роботи, він затверджується Кабміном і запускається робота. Всі ці переліки є публічними на етапі затвердження.

-З точки зору держави, що є пріоритетом? Адже для кожного його дорога найбільш важлива.

– В Укравтодору є спеціальна програма, яка за допомогою різних алгоритмів збирає дані про стан мережі, щоб розуміти, де і яким видом робіт будувати дороги. Для цього є спеціальне програмне забезпечення, яке там видає пропозиції по переліку. Далі вступають певні соціально-економічні моменти, як наприклад, коли в останні роки була потреба у коридорах до портів. Наразі це питання про “зшиття” країни. В принципі основна мета останньої чинної програми — це об’єднати обласні центри якісними дорогами.

Супер, тобто мова йде про якісні highway між великими мегаполісами, по яких можна швидко пересуватися, плюс якісь важливі транспортні коридори для вантажного транспорту?

– Так, окрім цього, закладалися ідеї маршрутного принципу – коли дорога ремонтується великими ділянками. Декларування такого принципу почалося ще в 2018 році, коли дороги ремонтуються великими ділянками, без клаптиковості, тобто нормальна дорога не чергується кожні 300 метрів. І плюс до цього планується програма, яка збирає інформацію про реальний стан доріг, і видає пропозицію, як ці ділянки ділити, який вид робіт застосовувати.

Я так розумію, що для таких великих завдань потрібна компанія, потрібна і відповідного розміру з необхідною технікою, досвідом, тобто це звужує кількість підрядників, які можуть таке робити?

– Це досить складне питання. Звісно, на великі контракти не може подаватися невелика компанія, без досвіду аналогічних робіт, в обсязі, який вимагає тендерна рекомендація.
Це зрозуміло.
З іншого боку, немає сенсу так укрупнювати об’єкт, коли, якщо я не помиляюся, у Харківській області об’єднували в 1 договір – більше мільярда гривень, це був договір на поточний середній ремонт, навіть не на будівництво. На мій погляд, це не має сенсу.
На сьогодні перший етап планування робіт він виглядає непрозоро І незрозуміло.

Чим відрізняється поточний і капітальний ремонт?

– Відповідно до нормативів: капітальний ремонт – це приведення об’єкту до нормативів підвищення міцності без зміни геометричних параметрів. Тобто в нас була дорога умовно шість метрів, то після капітального ремонту вона і залишається 6-ти метровою, але це фактично як нове будівництво, основа може облаштовуватися наново.
Поточно-середній – це фактично заміна покриття без заміни основи, тобто без підвищення міцності автомобільної дороги.

Але на практиці по обсягу поточно-середній часто виявляється капітальним. Винятково через те, що він лише називається поточним, а на ділі є капітальним, замовникам це вигідно. Адже зменшується контроль з боку архбудінспекції та необов’язкове виконання проєктної документації, (хоча в примусовому порядку замовників змушували з 18-19 року всіх виконувати навіть на поточні середні роботи), а також необов’язкове залучення інженера технагляду.
Аргументація замовників завжди була така, що це швидко, бо ці погодження гальмують процес, сезон маленький і треба встигнути. До того ж виходить дорого і не завжди якісно.

А хто має контролювати процес: замовник чи державна служба?

– Найбільша відповідальність на замовнику, адже він підписує акти.
Є кілька видів контролю: контроль підрядника – тобто операційний контроль на ділянці матеріалів це питання підрядника самого. Є контроль з боку замовника це приймальний контроль,технічний нагляд, і вхідний контроль.Приймальний контроль проводиться, коли є вже виконані роботи, їх треба прийняти і підписати акти.
І ще замовник може проводити моніторинг якості. Якщо говорити про Укравтодор, то в нього є підпорядковане державне підприємство – дорожній контроль якості. А це підприємство, яке на замовлення Укравтодору надає послуги, вона проводить моніторинги. Минулого року система працювала таким чином, що коли пройшли торги на Prozzoro, виграло це підприємство контракт приблизно на 30 млн грн. і мало провести для Укравтодору певний обсяг досліджень і подати звіти.
На підставі цього контракту без позитивного протоколу, який надасть це ДП, оплату підряднику за виконані роботи не можна було проводити. Тобто це була патова ситуація.
Сподіваюся, що в цьому році цю ганебну практику приберуть.

Наскільки можна очікувати суттєвого збільшення зайнятості населення в Україні завдяки ремонтним роботам, що у рамках програми “Велике будівництво”? Чи дійсно багато людей отримають роботу завдяки цим рекордним сумам?

-За останні шість тижнів та відповідно до там Інформація, яку офіційно опублікував Укравтодор, зайняли понад близько 7,5 тисяч людей. Як набрати ще 50 тисяч? Для цього ще є три місяці.

Хочу повернутися до питання якості доріг. Наскільки я знаю, що є два найпоширеніші способи, як прокладати дороги: асфальт і цементні дороги. Як я знаю, цементні дороги мають значно більший термін експлуатації, хоч і трохи дорожчі. А чи в Україні є плани будувати бетонні дороги?

– Цементобетонні дороги дійсно дорожчі на вході, але краще в перспективі. Проте це все за умови якісного обслуговування дороги: зміна температурних режимів, мікротріщини, вибоїни – якщо за цим всім не слідкувати, то дорога псується. Потрібного рівня утримання доріг в Україні немає, тож говорити про масово бетонні дороги не вийде. Знаю про схожі плани в південних регіонів, які страждають від перегрузів і клімату. Наприклад славнозвісне будівництво Н-08, за яким частково було зроблена об’їздна Житомира, це був МФО-шний проєкт (проєкт, який фінансується коштом кредитів наданих міжнародними фінансовими організаціями, як Світовий банк тощо.
Було цікаве дослідження Світового банку, де вони пропонували технологію влаштування цементобетонних для невеликих доріг. Я так розумію, що це мають бути такі автомагістралі, невеликі шматки на тих місцях, де це буде виправдано. Програми загальної ще немає, був план в 19-му році розробити план територіальних для доріг. Це близько 20 тисяч кілометрів доріг із індексом Т з тих, що під підпорядковані Укравтодору. Це була ідея в Укравтодорі масово робити територіальні дороги в цементобетонні. (між населеними пунктами в рамках однієї області, ті, що з’єднують райцентрі)

Я пам’ятаю, коли була дуже активна дискусія щодо децентралізації, основний аргумент був, що в ОТГ взагалі немає доріг. Наскільки ця програма може хоча б частково розв’язати цю проблему?

– Особливістю децентралізації в Україні полягає у тому, щоб передати на місця додаткову відповідальність, проте без додаткового фінансування. Ми говорили про це з нашими партнерами, асоціацією ОТГ, у них така думка: ОТГ готові отримати собі на баланс місцеві дороги, але за умови якщо вони будуть капітально відремонтовані. Вони їх отримають капітально відновленими. Тоді гроші на їх утримання вони можуть знайти. Але ремонтувати те, чого ще немає, у них немає ресурсу фізично.

Андрій:
У тих планах, які зараз є, враховуються ці проблеми? Чи взагалі не будуть ремонтуватися такі дороги?

– На дороги місцевого значення передбачено фінансування 35% дорожнього фонду, але цього абсолютно недостатньо, бо мережа велика. Буквально нещодавно було прийняті зміни до законодавства, тож тепер обласним державним адміністраціям дозволяється залучати кредити міжнародних фінансових організацій для реконструкції, будівництва доріг.
Це дуже класна ініціатива, бо це дозволяє залучити їм дешевий фінансовий ресурс для капітального відновлення мережі, а в них інакше грошей не вистачить.

Ми плавно перейшли до питання, хто за ці дороги платить. Обережно поговорили про те, хто їх побудує, якої вони мають бути якості, про проблеми недостатньої фаховості, коли на виході ми отримуємо погану дорогу. Панує колективна безвідповідальність, бо не зрозуміло, хто винен у тому, що її щороку потрібно ремонтувати.

Тут варто сказати, що ці плани “Велике будівництво” поки підкріплені із значними сумами з державного бюджету..
І тут треба розуміти, що на будівництво гроші будуть надходити з 3 джерел: державний дорожній фонд, який наповнюється з окремих статей наших податків: різні мита на пальне, на шини, на акциз тощо, тобто дотичне до доріг і їх експлуатації.
Також фінансування під державні гарантії, ми знаємо, що UKRSIBBANK дав кредит Укравтодору на 20 млрд. Проте треба розуміти, що якщо вони будуть не виплачені Укравтодором, то ми будемо його погашати коштом державного бюджету.
І крім цього, є загальний фонд, з якого виділяють частину. І ви сьогодні якраз перед тим розповідали, що у Верховній Раді ухвалили це проєкт закону згідно з яким можна бути виділити частину фонду боротьби з COVID на дороги. Цікаво, як вони аргументували, як COVID впливає на дороги і чому треба виділяти гроші на них з дуже спеціалізованого фонду? Як Ви оцінюєте, чи вони будуть використані?
Чи це вони просто готують плацдарм на випадок, якщо не вистачить тих 100 мільярдів які були попереднього забюджетувані.Ті 35 млрд гривень дійсно важать цього року і чи на них добудують у короткий термін дороги?

– Ось для мене питання у короткому терміні. Сьогодні тільки за закон проголосували в другому читанні і в цілому з поправками. Що в цьому законі?
Було 35 млрд гривень у першому законопроєкті; ці кошти можуть бути виділені на подолання наслідків коронакризи. Тобто вони наче забезпечать економічне зростання, ріст зайнятості населення – така основна аргументація. Але дуже важливо, що спочатку це були 35 млрд гривень на дороги, наголошую, державного значення, там де і так дуже багато зараз коштів.
Майже 60% всього дорожнього фонду плюс ще кредити МФО, плюс гроші, які Укравтодор позичає – це все теж державного значення. А щоб слухачі розуміли, державні дороги – це 46 000, які, звісно, важливі, але це навіть не половина всіх доріг.
Окрім доріг державного значення додалися дороги місцевого значення, тобто щось з цих коштів може виділятися як субвенція для обласних адміністрацій.
Питання в чому: те, що прийняли це закон – ще не означає, що вже завтра скажімо за ці гроші будуть будувати ці дороги.
По-перше, наскільки я розумію, зміни до статті 28 закону про державний бюджет на поточний рік, передбачають, що з цього Covid фонду Кабмін може виділяти кошти на певний перелік, до якого включили дороги і таке інше.
Для того, щоб ці кошти гіпотетично пішли на дороги, треба, щоб був підписаний закон, Укравтодор підготував переліки, їх погодили Мінфін, Мінекономіки, Мінінфраструктури; Кабмін затвердив відповідну постанову. І зрештою, були там прийняті Мінфіном паспорти бюджетних програм і далі можна проводити торги.
А ще ж потрібно оголосити тендер, і це ще місяць. Нехай ще два тижні на бюрократію, ще місяць на закупівлю, то в кращому випадку розпочнуться роботи у серпні.

Про дороги можна говорити довго, тому ми продовжимо у наступних випусках.

X