Інструменти управління держфінансами, які всім полегшать життя

19 Червня 2020
Поділитись

 

Сьогодні розмовляємо з Дариною Марчак, керівницею Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління Київської школи економіки.

Тема розмови була ініційована скандалом довкола Довженка-Центру. А саме через те, що Мінфін не підписав бюджетну декларацію Мінкульту. Керівництво Довженко-Центру скаржиться, що їм не вистачає коштів на покриття зарплат та кінцевих витрат їх діяльності. У чому суть проблеми? У розрізі цього питання, що таке середньострокове держпланування? Чому ми раніше планували на один рік, а зараз маємо планувати наші видатки в ідеалі на три? У чому переваги такого методу і що таке бюджетна декларація?

Бюджетна декларація – це важливий інструмент та частина середньострокового бюджетного планування. У контексті держбюджету можна провести паралель з родинним бюджетом: інколи нам варто економити гроші протягом певного періоду, часом кількох років, щоб купити, наприклад, машину.  На рівні держави такого планування доходів і видатків немає, якщо говорити про період більше одного року.
Умовно, наприкінці року, всі державні гроші за загальним фондом, які не були використані, повертаються Держказначейству. Тобто якщо у вас є певні видатки, які ви технічно не можете зробити протягом року через тривалість підготовки документації чи певні затримки, а ви не маєте права платити розпоряднику без акту викнаних робіт; то складається ситуація, то ви не знатимете, чи отримаєте гроші на продовження свого проекту у наступному році. Наступного року вам можуть ще раз надати ці гроші, а можуть і не надати – і ваш фундамент стоятиме під дощем наступні кілька років, доки знову не пощастить. Власне, це одна з проблем, чому в Україні багато державних довгобудів. Згадаймо Запорізький міст, який будується 20 років, і ніяк не добудовують. Він в нас, мабуть, вже коштує більше ніж Golden Gate в Сан-Франциско.

У цілому, основне завдання такого середньострокового бюджетного планування – можливість міністерства, чи конкретного органу влади гарантувати, обсяг виплат і термін їм отримання проєктом. Тобто якщо проєкту потрібно 2-3 роки мати кошти, то протягом цього періоду їх ніхто не відбиратиме, і почате не зависне через відсутність фінансування. І це стандартний процес у розвинених країнах, адже він дозволяє набагато якісніше планувати.

Уряду складно передбачити, скільки бюджет отримає за наступний квартал, а як тоді спланувати надходження на роки вперед?

Дійсно, під час форс-мажорів, як Covid-криза, коли відбувається непланова ситуація по податковим надходженням, це доволі важко. Але такі ситуації досить рідкісні. Спланувати чисто математично кількість грошей можна. Більше питання не у підрахуванні доходів, а в плануванні видатків, бо при зміні міністрів змінюється і програма: коли раптово вирішують, що видатки не на часі. І вас як розпорядника коштів позбавляють права здійснювати ці видатки.

Ми мали перейти на подібне планування 2 роки тому.  Таким чином, зміни до законодавства ухвалили наприкінці 2018 року, а у 2019 році Мінфін зробили першу таку декларацію. Проте уряд пана Гройсмана не захотів її затвердити. 

Думаю, це пов’язано з тим, що декларація собою несе також і комунікацію суспільству про неприємні речі: уряд фактично повідомляє, що не збирається протягом певного часу підвищувати заробітні плати у певній сфері, натомість витратить ці гроші на якісь  капітальні інвестиції. Вже кілька поколінь уряду обіцяли ухвалити декларацію, проте цього так і не сталося. З початком коронакризи були внесені зміни до законодавства і тепер ми говоритимемо про декларацію лише з 2021 року. Це дуже погано й означає, що одна з ключових реформ у нас знову буксує.

Трирічна декларація не замінює собою щорічний держбюджет, вона його супроводжує. Окрім нього, паралельно мала б прийматися декларація, яка встановлювала стелю видатків на наступні 3 роки. Тобто Мінфін мав планувати наступний держбюджет на основі пропорційного розділення цих стель видатків. А поки їх не має, і ніхто не знає, чи пощастить йому отримати бюджетування на наступний рік.

Зважаючи на те, що у нас уряд змінюється швидше, ніж погода за вікном, то про які стратегічні довгострококові планування можна казати, коли у нас навіть немає чітко прописаних цілей у цій декларації? Ми не розуміємо пріоритизації. Колективна безвідповідальність, яка лише пожвавлюється саботажем реформ.

У 2019 році не було профінансовано 37 бюджетних програм, про це не можна мовчати. У нас є декілька інструментів управління держфінансами, які можуть всім полегшити життя. Наприклад, паспорти бюджетних програм мають стати ключовим інструментом ефективного бюджетного планування. Ситуація з тим, що понад 5% бюджетних програм непрофінансовано – свідчить про сотні, тисячі бюджетних установ, які теоретично зробили собі піар на тому, що змогли виборити гроші на свої потреби, фактично ж їх так і не отримали. 


Довженко-Центр – характерний приклад. На початок червня є близько 600 бюджетних програм, згідно з якими розпорядники отримують кошти з бюджету. А 70 програм з цих  600 – не затверджені досі. А щоб ви розуміли масштаби: 1 програма – це не один Довженко-Центр, він лише один з небагатьох отримувачів коштів за однією програмою “Підтримка кіноматографа…”. Фактично пройшло півроку. А Держказначейство навіть якщо має гроші, все одно не має права платити без затвердженого паспорту бюджетної програми. Тож політичні обіцянки з року в рік залишаються лише на папері, і це пояснює низка причин. Ключова причина – ці видатки не є пріоритетними для профільних міністерств або для уряду. Бо коли Вам як політику, як міністру потрібно, щоб комусь заплатили, ви бігаєте весь Кабмін, переговорите з кожним, словом зробите все, щоб це рішення було прийнято. Дуже часто відсутність фінансування говорить про те, що або в уряді або в профільного міністра це не є пріоритетом. Як наприклад у Міносвіти є програми по фінансуванню наукових програм, коли вона не на часі у керівництва.

Є також інша проблема періоду планування. Коли у вас тривалий період роботи, і потрібно більше часу для якісного проведення процедур, ніж передбачено бюджетом. І є випадки, коли паспорти бюджетних програм роблять дуже якісно ( у плані розрахунків і тд), але їх затверджують лише у листопаді чи навіть грудні. Тобто ви можете затвердити паспортну програму, проте не встигнете освоїти по ній кошти.

Зміна політичних пріоритетів може створювати дуже різкі переміни у бюджетному плануванні, які будуть перетягувати кошти з одного кошику в інший. І як тоді говорити про стратегічне планування і забезпечення видатків на перспективу?

У випадку Довженко-Центр –  взагалі третя проблема, на жаль, я не змогла взагалі знайти паспорт цієї програми у публічному доступі. Питання на бюрократичному рівні: за кожним міністерством закріплено 10-15, інколи 50 бюджетних програм, і це питання якості роботи виконавців у міністерствах. В уряді можна все робити повільно, але якщо мати  бажання, то всі процеси можуть піти фантастично швидко. Питання лише в тому чи є це бажання чи його немає. Перше звернення щодо того що паспортна затверджена програма було ще на початку березня. Тобто тоді вже суспільство знало, що така проблема є. На початку червня програма досі не затверджена, і на днях була новина від Мінкульту про те, що вони лише планують подати оновлену програму для Мінфіну. Якщо є суспільна увага до питання, і якщо є міністр, який зацікавлений це питання вирішити – проблему можна вирішувати достатньо швидко.

Можливо, халатність щодо цього питання також пов’язана і з відсутністю міністра, адже тоді немає чіткого розуміння всередині міністерства, куди рухатися.

Жаль, що декларація не працює зараз. Адже це показувало б пріоритети політиків та те в що вони планують інвестувати кошти. 


Ще одна нагальна проблема, це створення Фонду боротьби з COVID-19, який також не використовують. За 5 тижнів використали близько 20%.

Цей фонд взагалі спочатку думали робити на 130 млрд гривень так званих нерозподілених видатків. Але тут важливо розуміти, що державна машина працює процесно. Дуже багато процесів прописано на рівні законодавства, яке чиновники не можуть обійти. Це зроблено задля мінімізації свавілля чиновників. Але на це треба зважати у ситуаціях, коли хтось хоче зробити щось справді добре, але зрештою буде не спроможним втілити свою ідею.

COVID-фонд закладали як нерозподілені видатки. Що це означає? Це шмат грошей у фінальній версії близько 64,5 млрд грн –  це величезна стаття видатків, одна з найбільших у бюджеті. Це 5% видатків однією статтею, при тому, що у нас ще є майже 600 інших статтей. Власне, всі казали, що цей COVID-фонд допоможе урядуі швидше й ефективніше використовувати ці кошти. Але насправді всі бюджетні процедури залишилися: щоб отримати кошти, тобі підготувати аргументацію, нормативні акти, потім затвердити це з Мінфіном, а пізніше – ще з урядом і комітетом.


Ми знаємо лише один приклад, коли кошти було виділено швидко. І лише тому, що там була зроблена підготовча робота на ранніх етапах. Виходить так, що краще б використовувати стандартні паспорти програм, адже під кожну статтю видатків, на яку ти хочеш отримати гроші від цього фонду – тобі все одно потрібно робити новий паспорт програми, а на це йде багато часу. 

Тож виходить абсурдна ситуація: у деяких випадках процедура отримання коштів через Covid-фонд триває довше, ніж якщо ці гроші давали б на прямі програми, які вже були в державному бюджеті.
Як вплине підписання меморандуму з МВФ, яке означає, що частина коштів від МВФ піде прямо у бюджет. Чи будуть якісь корупційні ризики у розподіленні цього фонду і чи будуть правильно спрогнозовані доходи бюджету до кінця року? 
Гроші йдуть не в COVID-фонд, а до загального фонду держбюджету з якого вони використовуються на покриття будь-яких витрат, які є пріоритетними для уряду. 

Я думаю, що тут немає прямого взаємозв’язку. Одне з питань, яке турбує МВФ – прозорість та ефективність використання грошей COVID-фонд, але це просто як зобов’язання України потім відзвітуватися перед МВФ. Це не означає, що гроші МВФ підуть саме на фінансування COVID-фонду. Більше того, цей фонд є тимчасовим і перестане діяти після 30 днів по завершенню карантину. Нам не варто боятися, що ці гроші потім зникнуть у невідомому напрямі.

У випадку невикористаних коштів COVID-фонду – їх можна буде перерозподілити по інших програмах, після внесення змін до бюджету. Власне, так бюджетний комітет ініціював зміни до закону про бюджет, яким вони пропонують використовувати 35 мільярдів гривень COVID-фонду для будівництва доріг. Це досить кумедно, адже для чого використовувати саме цей фонд, якщо можна просити фінансування через профільно-бюджетну програму дорожнього фонду або Укравтодору?

Щодо заяви Мінфіну про повноцінне виконання бюджету – це і правда, і не дуже. Мова йде про те, що виконано сильно зменшений план по бюджету. Таким чином, ми проаналізували, що план по надходженнях до бюджету за травень було зменшено на третину. У квітні було внесено зміни до бюджету, відповідно до яких план по доходах бюджету на 20 рік буде в цілому зменшено на 120 млрд, у тому числі план надходжень по податках буде зменшено на 143 млрд. Це означає, що більше наших витрат буде робитися у борг. Так ми порахували, що кожна четверта гривня бюджету буде профінансована у борг за рахунок нового кредиту. Тож формально Мінфін просто адаптував свій розпис до змін, які були внесені в квітні. Це пояснює урізання і, разом з тим, виконання бюджету за травень.

X