Що не так з бюджетним процесом в Україні?

12 Червня 2020
Поділитись

Найбільша проблема — якісне планування сприймається на найвищому рівні як перешкода ефективному бюджетному процесу, хоча повинно бути навпаки. Адже планування та управління ризиками — фундамент ефективних публічних фінансів, які приносять користь не лише тим, хто освоює кошти, але всьому суспільству.

За нудними канцелярськими зворотами в темі середньострокового бюджетного планування насправді стоять людські долі. Саме під час коронавірусу, коли держава фактично відмовилася від середньострокового планування, воно могло б стати дуже допоміжним. Натомість ми бачимо недовикористання коштів, виділених на допомогу під час карантину громадянам та бізнесу. А також хаотичне скорочення видатків та виділення «коронавірусних» коштів на програми з незрозумілою метою.

Якісна трирічна бюджетна декларація враховує ризики, і вона мала би заздалегідь спланований сценарій для дій під час кризи. І навіть якщо такого масштабу проблем ніхто не очікував, в країни був би достатній резервний фонд. Його кошти можна було б використати для покриття видатків на час, потрібний уряду, щоб пристосувати бюджет до кризи розумно.

Натомість, у нового уряду, який щойно посів місця у кабінетах, просто не було іншого виходу, як похапцем скорочувати все, що можна скоротити без значного спротиву з боку зацікавлених осіб.

Середньострокове планування передбачає, що у кожного відомства є стеля видатків, а кожна програма слугує досягненню стратегічної цілі вищого рівня. Таким чином, їх стає легко порівняти між собою та прийняти рішення, від чого можна відмовитися, а що навпаки потребує уваги.

Натомість вся країна слідкувала за пригодами «загубленої» в коридорах уряду програми фінансування мікробіологів, що розробили українські тести з коронавірусу та були відправлені у відпустки за свій рахунок. А також за долею нового культурного осередку — Довженко-центру. Там теж загубилася бюджетна програма, за якою мали би виплачувати зарплати його працівникам. Митці ледве відбили кошти, необхідні на охорону музеїв на час карантину. І це точно не всі цікаві історії, які трапилися під час кризи.

За бюджетні програми та за формування цілей держави в міністерствах відповідають абсолютно різні люди. Вони можуть теоретично зустрітися на оглядах бюджетних видатків за програмами, але наша практика показала — це світи, які перетинаються дуже епізодично.

Практика встановлення чітких цілей для бюджетних видатків та індикаторів їх виконання забезпечила б кращу якість політики допомоги громадянам та бізнесу під час карантину. Голова Рахункової палати Валерій Пацкан на обговоренні «Як ефективно провести бюджетні видатки в кризовий рік?», зауважив, що кошти, виділені на пільгове кредитування малого бізнесу та на виплати ФОПам на дітей, лежать майже не використаними. Програму допомоги по частковому безробіттю, абсолютно чудову ідейно, на жаль, склали та реалізували так, що далеко не кожен підприємець наважиться звернутися за коштами.

Натомість, пенсіонери — ті, хто найменше постраждав фінансово від кризи та карантину, отримали по 1000 грн доплати до пенсій. На що була спрямована ця політика? Чому саме пенсіонерам, а не одиноким матерям, які залишилися з малими дітьми на карантині сам на сам, часто без можливості працювати навіть віддалено? Освітяни, за словами колишньої міністерки Анни Новосад, втратили 4 мільярди гривень, ці кошти було спрямовано у «коронавірусний фонд». Звідти днями виділено 2.5 мільярди гривень — але чомусь вже на доплати працівникам МВС. Чому, забравши кошти з різних бюджетних сфер, влада вирішила будувати нові дороги, а не лікарні чи дитячі садочки?

На ці питання могли б дати відповідь прозорі бюджетні програми, з цілями та індикаторами ефективності, які б пояснювали зміст державної політики. Але їх не існує. Те, що є у відкритому доступі (органи влади зобов’язані публікувати ці документи), — дуже часто pdf-файли настільки низької якості, що їх фізично неможливо прочитати, не те що конвертувати в машиночитабельний формат. Зустрічаються навіть просто заблюрені вручну цифри, ймовірно, для когось незручні. Ці файли повинні бути представлені у вигляді відкритих даних, як представлено вже багато даних по відкритому бюджету за останні роки. Якість публічної політики буде кращою, якщо суспільство та парламентарі чітко розумітимуть куди і навіщо витрачають кошти.

Сфера управління державним боргом наочно показала переваги середньострокового планування. Саме завдяки тому, що Україна кілька років поспіль мала низький бюджетний дефіцит та середньострокову стратегію боргової політики, під час кризи сьогоднішня влада може дозволити собі використати «фіскальний простір» — тобто одноразово збільшити дефіцит бюджету для покриття кризового розриву між доходами та видатками.

Зараз же уряд скасував плановий верхній ліміт для суми гарантованого державою боргу — це означає потенційне неконтрольоване нарощування «квазіфіскального дефіциту». Ми бачили це на прикладі Нафтогазу, який до 2014 року не називали інакше як «чорною дірою». Якщо ретельне планування боргу — державного та гарантованого — «загубити», як «загубили» плани зі складання трирічної бюждетної декларації, майбутня боргова криза буде лише питанням часу.

У меморандумі, що влада підписала з МВФ, міститься обіцянка впровадити середньострокове бюджетне планування. Тож нехай воно із дошкульної роботи «для галочки» перетвориться нарешті на інструмент подолання криз та розвитку країни.

X